Lunes, 25 Abril 2016 15:22

¿Mejor salud para todos en Bogotá?

Escrito por Claudia Beatriz Naranjo, Mauricio Torres Tovar
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¿Mejor salud para todos en Bogotá?

Se cumplen los primeros 100 días de la administración de Peñalosa al frente de la capital del país. Su apuesta de gobierno, Bogotá mejor para todos, debe ser analizada para ver si efectivamente mejorarán las condiciones para todos (y todas) los habitates de esta ciudad, o si por el contrario será para la minoría.

A continuación analizamos el componente de salud del gobierno Peñalosa, a partir de mirar la situación que heredó y la propuesta que para este sector levanta el mismo, en contraste con las que venían en ejecución, para ver si en efecto enfrentará de mejor manera, o no, los retos que en salud le plantea la capital del país.

 

La Bogotá con la que se encuentra Peñalosa

 

Según cifras del Dane, Bogotá cuenta con una población cercana a los 9 millones de habitantes (8.852.722 en el 2015). Es decir, Peñalosa tiene en sus manos el manejo de una megaciudad y los múltiples problemas que implican este tipo de ciudad.

En el terreno de salud, los problemas mantienen su importancia a pesar de los avances logrados con las políticas desarrolladas durante los últimos gobiernos locales, que han contribuido a que su Índice de Desarrollo Humano crezca, al pasar de 0.833 en 2004 a 0.877 en 20101, lo que según Naciones Unidas la colocó en la categoría de desarrollo humano alto, dinámica de mejoramiento que fue mayor y más acelerada que la nación, que para 2005 fue 0,68 y para 2010 de 0,7062/3.

En Bogotá persisten inequidades importantes en materia de salud, reflejadas en perfiles diferenciados de salud-enfermedad en segmentos de su población. Quienes principalmente siguen padeciendo enfermedades importantes, quienes tienen mayores barreras de acceso a los servicios de salud, quienes siguen muriendo, son segmentos pobres de su población, en tanto no se resuelve de manera estructural el mejoramiento de sus condiciones de vida y trabajo, que son las condiciones que determinan cómo se vive, enferma y muere.

Peñalosa se encuentra, por tanto, con una ciudad que ha avanzado en condiciones sociales, pero sin superar las profundas inequidades, reflejadas también en materia de salud, producto en parte del enfoque asistencialista del aseguramiento del sistema general de seguridad social en salud que tienen Colombia, que impide profundizar las políticas distritales con enfoque de derechos sociales y de determinantes sociales de la salud, para afectar aspectos estructurales de estas inequidades y garantizar plenamente el derecho.

 

Las propuestas en salud del nuevo gobierno

 

En su campaña, la propuesta de gobierno de Peñalosa planteó “En materia de salud los ciudadanos contaremos con un sistema eficiente digno y que valore a las personas. A través de los Centros de Atención Prioritaria en Salud (Caps) en todas las localidades, con esquemas multidisciplinarios de prevención y una red de atención acreditada y saneada, la ciudad garantizará este derecho fundamental. Se reducirán las enfermedades de alto impacto, la mortalidad materna e infantil y los embarazos adolescentes. Con gerencia efectiva garantizaremos una reducción en los tiempos de espera para atención y el acceso oportuno y universal a la misma”4.

En esta apuesta, subyace la manera como el ahora alcalde ve la salud, entendida primordialmente como ausencia de enfermedad, mirada que identifica como principales problemas en la ciudad las dificultades al acceso oportuno y con calidad a los servicios de atención a la enfermedad. Esta mirada, desde luego, retrocede los avances que tuvo la ciudad en la comprensión de la salud como un derecho humano, determinada socialmente y en vínculo con la calidad de vida, razón por las cuales las intervenciones de la institucionalidad distritales iban más allá de las asistenciales.

 

Lo acordado en salud en los primeros 100 días

 

El 17 de marzo, mientras miles de personas se movilizaban en el marco de una Paro Nacional convocado por las centrales sindicales, organizaciones y movimientos sociales, en el Concejo de Bogotá se aprobó la reorganización del Sector Salud de Bogotá5, la cual fue formalizada por medio del Acuerdo 641 de 2016 del 6 de abril.

El Acuerdo pretende reorganizar el sector salud, definiendo las entidades y organismos que lo conforman, para lo cual se determinó la fusión de las Empresas Sociales del Estado (ESE) y la creación de otras.

En este sentido, se estableció una fusión de las ESE que operaran como cuatro redes de prestación de servicios de salud en la ciudad adscritas a la Secretaria de Salud de Bogotá, lo que significa que las 22 ESE de la ciudad se fusionarán en una sola Red Integrada de Servicios de Salud Distrital que operará bajo 4 gerencias en subredes: sur, norte, centro oriente y suroccidente.

Concretan de esta manera la aspiración que en 1999 tuvo Peñalosa, y su entonces secretario de salud Luis Gonzalo Morales –al frente de la misma secretaría ahora, de avanzar en un proceso de fusión y recorte de la red prestadora de servicios públicos en este sector. Hay que recordar que tal pretensión fue derrotada hace 17 años por oposición social6, ¿por qué ahora sí lograron realizar su propósito?

Desde luego que la idea de redes de prestación de servicios de salud es clave, para integrar los niveles de atención básicos a los más complejos y desarrollar adecuadamente los procesos de referencia y contrareferencia de los usuarios; pero lo que se pone en tela de juicio es la intención de esta medida que claramente avanza hacia la concentración de la red de servicios, con un enfoque de mercado, avanzando en uno de los pasos que falta para el establecimiento del sistema de seguridad social en salud eminentemente privado.

Crean, así mismo, la Entidad Asesora de Gestión Administrativa y Técnica, entidad mixta, de control y mayoría pública en su composición, con autonomía administrativa y financiera, cuyo objeto social es el desarrollo de actividades de logística y de servicios no misionales como apoyo a la gestión de las ESE.

A esta entidad le otorgan las funciones de adelantar acciones de inteligencia de mercados con el fin de identificar a nivel nacional e internacional las mejores prácticas y procesos administrativos relacionados con el funcionamiento de los prestadores de servicios de salud y asesorar: i) el proceso de integración informática del sector salud en el Distrito Capital; ii) el proceso de compras conjuntas de insumos y medicamentos para las ESE; iii) los procesos de facturación, call center, agenciamiento de citas médicas para las ESE distritales; iv) los servicios administrativos a cargo de las ESE en los cuales por economías de escala o estandarización de la calidad sea recomendable adelantar en forma conjunta; y v) la creación y puesta en marcha de mecanismos efectivos de defensa de los derechos de los usuarios en salud de las subredes de prestación de servicios.

Con la medida de fusión de las ESE, y con la creación de la entidad asesora, avanzan en una perspectiva de privatización de los servicios de salud en Bogotá, perspectiva evitada en los anteriores periodos de gobierno. Así es pues con el paso del tiempo reducirán la red en si misma en el marco de la creación de las subredes y, de otro lado, trasladan las funciones gerenciales claves de las ESE a una entidad de carácter mixto, con lo cual las irán despojando de tomar las decisiones administrativas para sostener su carácter público y les controlarán decisiones fundamentales como es la contratación de personal, el manejo de insumos y la construcción de obras, es decir controlarán la pepa del negocio, ¿a favor de quién?

Crean, asimismo, el Instituto Distrital de Ciencia, Biotecnología e Innovación en Salud, constituido como una entidad mixta sin ánimo de lucro, organizada como corporación y como entidad de ciencia y tecnología, con autonomía administrativa y financiera, vinculada al sector salud del Distrito Capital y cuyo objeto social será la realización de actividades de investigación, desarrollo e innovación relacionadas con medicina transfusional, terapia e ingeniería tisular y celular avanzada, medicina regenerativa, medicina de laboratorio y centro de formación del talento humano.

Sin lugar a dudas se crea un Instituto importante en el campo de la ciencia y la tecnología en salud para la ciudad, que recoge el acumulado que trae la Secretaría de Salud en este aspecto, pero preocupa su carácter mixto, con participación en su cuerpo directivo de empresas sin ánimo de lucro. Acá es importante ubicar que empresas de este tipo son las Empresas Promotoras de Salud- EPS7y ya conocemos en que han terminado convertidas. Es decir, se establece en este tema también la probabilidad de convertir en negocio los aspectos relacionados con medicina transfusional, regenerativa y de laboratorio, terapia e ingeniería tisular y celular y la formación del talento humano en estos campos.

De otro lado, acuerdan que el Consejo Distrital de Seguridad Social en Salud, como máximo organismo asesor del sector salud en Bogotá e instancia de coordinación para la ejecución de las políticas públicas en salud, tendrá nuevas funciones y una nueva composición ampliando la participación actual, lo cual será reglamentado.

Existirá una instancia de coordinación y articulación de la red integrada de servicios de salud a través de un Comité Directivo de Red integrado por el Secretario Distrital de Salud, los gerentes de cada una de las ESE, el gerente de Capital Salud EPS8 y el gerente de la Entidad Asesora de Gestión Administrativa y Técnica.

Estipulan el mantenimiento de las instancias de participación comunitaria existentes en la ciudad y que la composición de las juntas directivas de las Eses resultantes de la fusión se hará conforme a lo señalado en las normas. Adicionalmente, se crean las Juntas Asesoras Comunitarias, por cada unidad de prestación de servicios de salud, la cual estará regida por un Director Científico.

Si bien el Acuerdo se muestra como respetuoso de la participación comunitaria en salud y genera nuevos espacios para ella, lo cierto es que –como ha sido costumbre en este tema– es una participación sin dientes, conducida y subordinada, porque de un lado quienes coordinan y dirigen estos espacios son los funcionarios de las instituciones y, de otro lado, los espacios en que se habilita la participación de la comunidad no son aquellos en los que se toman las decisiones duras en salud en la ciudad, no, son espacios donde los usuarios pueden quejarse y orientar la prestación de los servicios, pero no son los espacios en donde pueden influir en la forma como el dinero es distribuido o como se reorienta el sistema de salud, como bien lo muestra este ejercicio del Acuerdo que no contó con la voz de las comunidades en su diseño, ni mucho menos fueron escuchadas en la oposición que tuvieron frente al mismo.

Por último hay que mencionar que la actual administración de la ciudad afirma que construirá seis hospitales nuevos, habilitara 2.200 camas hospitalarias, impulsará la atención domiciliaria, que contará con más de 1.600 profesionales, 40 centros de atención prioritaria y un programa de atención urbana con 2.000 guardianes, con una inversión de 2,5 billones de pesos que se financiaría con alianzas público-privadas9.

 

¿Y qué sucede con lo impulsado durante los últimos 12 años?

 

Desde el año 2004 la Secretaría de Salud Distrital de Bogotá le apostó a configurar una política de salud para la ciudad en construcción conjunta entre los organismo de dirección del Sistema de Salud, las aseguradoras y los prestadores públicos y privados, las organizaciones comunitarias y los ciudadanos del Distrito Capital, en lo que fue denominado el complejo de la Estrategia de Atención Primaria en Salud con enfoque de equidad en promoción de salud y calidad de vida.

Esta propuesta se estructuró desde la definición de la salud como un derecho a la vida, al bienestar, a condiciones de vida dignas, a la atención sanitaria equitativa y con calidad y a la participación, entendida como la posibilidad de tomar decisiones en relación con la propia salud, tanto en el plano colectivo como en el individual. Igualmente, partiendo del reconocimiento que la situación de salud de un país o región, guarda estrecha relación con la situación económica y política de la sociedad, con las inequidades y la asimetría de los grados de desarrollo por sectores y localidades.

El planteamiento de desarrollar un nuevo modelo de salud alternativo, de atención desde la salud comunitaria y familiar, que lograra superar el enfoque centrado en la atención individual y la enfermedad, por uno que desarrollará una acción integral sobre la salud, su promoción, la prevención y la reducción de la enfermedad como base importante por la calidad de vida de las comunidades, se materializó a través de la conformación y desarrollo en esta última década de equipos de salud en los territorios, comenzado por 375 equipos básicos de salud entre 2004 y 2007, y en el período de 2012 al 2015 la consolidación de 1.005 equipos de salud con profesionales de medicina, enfermería y auxiliares de enfermería o de salud pública, trabajando directamente en las 20 localidad de la ciudad, en la casas, colegios, unidades de trabajo, espacio público, y con respuesta complementaria con 85 equipos interdisciplinarios de salud por cada Territorio Saludable tales como odontología, nutrición, terapeutas, psicología, ciencias ambientales, sociales y de salud ocupacional, epidemiología y ciencias básicas, llegando a ser más de 9.000 trabajadores en salud familiar, comunitaria e intersectorial, operando en cuatro componentes: Acciones en salud colectiva en los territorios y gestión intersectorial, Vigilancia en salud Pública, Vigilancia Sanitaria y Programa Ampliado de Inmunizaciones.

El centro de este modelo alternativo fue el accionar en salud directamente en los territorios donde están las condiciones de vida reales de las personas y contar con ellas para construir, legitimar y hacer sostenible dicho modelo de atención. Ello permitió llegar a más de un millón de familias, cientos de instituciones en todos los ámbitos (escenarios de la vida cotidiana tales como hogares de protección comunitaria de la primera infancia, jardines infantiles, colegios, centros de protección para adolescentes y la mujer gestante, centro de cuidado de personas mayores, unidad de trabajo informal) y 995 concejos comunitarios de la salud con aproximadamente 4 millones de personas intervenidas con este tipo de abordaje y con reconocimiento afirmativo de condiciones diferenciales de la diversidad e inclusión social.

Esta intervención generó impactos muy positivos sobre las condiciones de vida y salud de la población. Esto puede evidenciarse de diversas maneras, una de ellas es con los indicadores de mortalidad. Por ejemplo, se redujo la mortalidad materna, en tanto para el año 2003 se presentaron 67 casos de mortalidad materna representando una tasa de 58,8 por 100.000 nv (nacidos vivos), en comparación con el nivel nacional en donde la razón fue de 79 por 100.000 nv en el mismo año y para el año 2014 se logró en Bogotá una reducción a 30 casos con una razón de 29 por 100.000 nv en comparación con el nivel nacional razón de 53.4 por 100.000 nv.

Si bien es cierto que a lo que se venía haciendo en salud en Bogotá le pueden ubicar problemas, limitaciones, deficiencias, no es posible tacharlo y empezar de cero. No es responsable que una administración no vea las cosas positivas que hereda, para potenciarlas, y tratar de corregir los vacíos, las deficiencias. El cambio del enfoque de determinantes sociales de la salud al de salud urbana con énfasis en la gestión del riesgo y de atención primaria en salud al de salud domiciliaria, que es parte de lo también establecido en el sector salud en el inicio del gobierno de Peñalosa, puede llevar al traste los avances que Bogotá obtuvo durante todos estos años en un compromiso por garantizar el derecho a la salud desde una visión amplia que va más allá de la atención a la enfermedad.

 

¿Recuperar a Bogotá para quiénes?

 

En Bogotá se avanzó en el mejoramiento de salud para la población, al igual que se redujo la pobreza, por la acción intersectorial continua con una apuesta de políticas públicas centradas en la garantía de los derechos humanos con perspectiva de equidad y una visión distinta del Estado como garante del bienestar.

Se buscó desarrollar una respuesta social comunitaria como eje medular del modelo alternativo de la salud, comprendiendo su desarrollo desde diferentes modalidades de participación social a través de las cuales los sectores, la comunidad, las organizaciones y otras instituciones, intervinieran en el manejo de las situaciones de salud, bien sea para participar en la proposición, planeación, ejecución y control de las acciones de salud o en la exigibilidad permanente de la salud como derecho.

Estos avances quedan amenazados con la apuesta y decisiones tomadas en salud en los primeros 100 días de gobierno de Peñalosa, en tanto se ubican en un terreno de alianzas público-privadas, con reducción y privatización de empresas públicas, y con un enfoque centrado principalmente en el asistencialismo, en la gestión del riesgo, pero que no afectará de forma decidida los determinantes sociales que definen los perfiles de salud-enfermedad de la población.

Surgen así, entonces, algunas preguntas, ¿para quién está recuperando la ciudad Peñalosa?, ¿será que por la vía de estas decisiones mejorarán la salud de todos los habitantes de la ciudad? El tiempo lo dirá, pero ya hay luces que indican para dónde va la recuperación de Bogotá y la salud de sus habitantes.

1 Veeduría Distrital. “Vivir en Bogotá. Índice de Desarrollo Humano 2010”.
2 Informe Nacional de Desarrollo Humano de Colombia, 2011. Desafortunadamente no se encontraron otras cifras más recientes de este indicador.
3 Si se toma otro indicador, v.gr. el Índice de Progreso Social (IPS) para 2009 fue de 63 (considerado medio bajo) y para 2014 fue de 70,3 (considerado medio alto). En: Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes; “Programa Bogotá Como Vamos. Índice de Progreso Social 2015. Bogotá y sus localidades”.
4 Programa de Gobierno Coalición por Bogotá - Cambio Radical. “Recuperemos a Bogotá”. Enrique Peñalosa Londoño, Alcalde de Bogotá 2016-2019. Julio de 2015.
5 Con 33 votos a favor, no votación por vicios de legalidad de 7 concejales del Movimiento Mira y el partido Polo Democrático y tres concejales que no asistieron a plenaria.
6 Torres-Tovar Mauricio. Lucha social contra la privatización de la salud. Bogotá: Cinep, 2013.
7 Llamadas también Empresas Administradoras de Planes de Beneficios en Salud - EAPB.
8 Lo relacionado con la EPS Capital Salud no es abordado en este Acuerdo, pero lo cierto es que la consideración del gobierno de Peñalosa es que hay una pérdida acumulada de esta EPS y lo que han planteado que harán es que la reactivarán financieramente.
9 Vía libre a primer gran vuelco al modelo de salud de Bogotá. El Tiempo. 17/03/2015.

* Respectivamente: Exsubdirectora de Acciones Colectivas de la Secretaria Distrital de Salud. Profesor Asistente, Departamento de Salud Pública, Universidad Nacional de Colombia

Información adicional

  • Antetítulo:Promesas y realidades
  • Autor:Claudia Beatriz Naranjo, Mauricio Torres Tovar
  • Edición:223
  • Sección:Promesas y realidades
  • Fecha:Abril 20 - Mayo 20 de 2016
Visto 3390 vecesModificado por última vez en Miércoles, 27 Abril 2016 09:04

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