La gota que rebasó el vaso y contribuyó a desatar un alzamiento social/popular y juvenil que conmovió en días recientes al país, la reforma tributaria, vuelve al tablado y debería asegurar un recaudo anual de entre $ 20 y 23 billones. El gobierno dice que ahora no afectará a quienes no tiene porque impactar en sus escasos ingresos y posibles ahorros, ¿a quiénes, de qué manera y en qué cantidades debe afectar?

Lo confirman distintas instituciones internacionales: Colombia es uno de los países del mundo con el mayor índice Gini de concentración del ingreso (de 0.5438 según el Dane actualizada o de hasta 0.6159 en el caso de personas naturales según las declaraciones de renta ante la Dian en 2018).

Además, su índice de presión fiscal antes de la pandemia del covid-19 era de 19.4 por ciento del PIB, 3.7 puntos porcentuales del PIB por debajo del promedio de América Latina y 14.9 puntos porcentuales menos respecto a la media de los países de la Ocde.

Reconociéndose que el aumento de la presión fiscal total en Colombia (total de ingresos tributarios a nivel nacional y territorial y de contribuciones o aportes a la seguridad social con relación al PIB) de 10.2 puntos porcentuales del PIB entre 1990 y 2018, al pasar de 9.2 por ciento del PIB a 19.4, crecimiento alcanzado por la vía de los impuestos indirectos. Esfuerzo que no fue acompasado con una reducción de la evasión y elusión tributarias.

De manera adicional, según la Gran Encuesta Integrada de Hogares del Dane de 2019, la población ocupada ascendió a 21 millones 500 mil personas, con un ingreso total de 26.7 billones de pesos mensuales. De las personas ocupadas, el 43 por ciento tuvo un ingreso inferior a un salario mínimo legal vigente (Smlv), el 39 por ciento un ingreso total entre uno y dos Smlv, y un 8 por ciento con un ingreso entre 2 y 3 Smlv. En 2020, la situación social empeoró sustancialmente en la medida en que la población ocupada fue de apenas 19 millones 844 mil personas, con un ingreso mensual de 23.0 billones de pesos, de los cuales el 50 por ciento tuvo un ingreso inferior a un Smlv, un 35 por ciento entre 1 y 2 Smlv, y un 7 por ciento entre 2 y 3 Smlv.

Así, además de mostrarse tanto el deterioro de los ingresos de los hogares (14%) como la reducción de la población ocupada (8%), se precisa que hay una restringida base gravable de contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, al constatarse la existencia de una masa importante de ciudadanos que reciben una remuneración muy baja por su actividad laboral.

Breve caracterización del sistema tributario en Colombia

Ante estas condiciones, una breve caracterización del sistema tributario puede sintetizarse así:

1. El sistema tributario no satisface los principios constitucionales de equidad, progresividad y eficiencia tal y como lo muestran las tarifas efectivas de tributación de las personas naturales (Gráfico 1 –Recaudo/Ingresos Brutos) como jurídicas (Gráfico 2 – (Impuesto a cargo) / (Ingresos Brutos menos Costos menos Gastos de administración menos Gastos de Distribución más Ganancias Ocasionales gravadas y no gravadas).

El sistema tributario se distingue, por lo tanto, por no ser redistributivo. De ahí la necesidad imperiosa de reformar estructuralmente el Estatuto Tributario para cumplir con los principios constitucionales, como condición necesaria para que, en conjunción con una decisiva política de gasto público redistributiva, se pueda avanzar en la construcción de un verdadero Estado Social de Derecho según lo establecido por la Constitución de 1991. Para acercar las tarifas efectivas a la nominal, deben reducirse los beneficios fiscales que erosionan la base gravable.

2. El sistema tributario se distingue por su excesiva complejidad, su exagerada opacidad y falta de transparencia ante la proliferación de exenciones, deducciones y tratos preferenciales –la mayoría de ellos sin una debida justificación económica o social, y sin estar sujetos a una rigurosa evaluación beneficio/costo–, gozando de tales beneficios, las empresas y personas naturales con mayor poder económico y político, como lo han mostrado Garay y Espitia (2019 y 2020) y lo ha ratificado la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios (marzo 2021).

Una de las implicaciones de este tipo de sistema es el elevado Gasto Tributario (GT) que implica para las finanzas gubernamentales en términos del recaudo dejado de percibir a causa de los beneficios tributarios, en tanto que se estima que el GT alcanzaría actualmente a cerca de un 3.5 por ciento del PIB al año: 2.5 por ciento en el caso de personas jurídicas y 1.0 por ciento en el de personas naturales (concentrado en las personas más ricas del país) –incluyendo el impacto de la última reforma tributaria de 2019 (Ley 2021 de 2019).

El Gasto Tributario se concentra en los ingresos no constitutivos de renta, en las rentas exentas y en los descuentos tributarios.

(i) En el caso de las personas jurídicas (PJ), los ingresos no constitutivos de renta declarados en 2019 fueron de $39.9 billones (3.8% del PIB), que liquidados a la tarifa media del 33 por ciento corresponde a una renuncia fiscal por parte del Estado de $13.2 billones. Es de señalar que los “Dividendos y/o participaciones no constitutivas de renta ni ganancia ocasional” corresponden al 61 por ciento de ese valor y que cerca de unas 100 mil PJ declarantes de ese tipo de dividendos corresponden a “empresas” que declararon ante la Dian valores iguales a cero ($0) por concepto de “Total costos y gastos de nómina”, “Aportes al sistema de seguridad social” y “Aportes al SENA, ICBF, cajas de compensación”.

Las rentas exentas declaradas en 2019 fueron de $12.7 billones, que liquidadas a la tarifa nominal habría equivalido a una renuncia fiscal de $4.2 billones.

En el caso de los descuentos tributarios, las PJ en 2019 declararon $4.5 billones, $3.5 billones más que en 2018, gracias a los beneficios otorgados mediante la Ley 1943 de 2018 que les permitió deducir la totalidad de impuestos, tasas y contribuciones pagados que guarden relación con la actividad económica, incluyendo cuotas de afiliación a los gremios, el 50 por ciento del gravamen a los movimientos financieros o el 4 por mil, así como el 50 por ciento del impuesto de industria y comercio. Entre 2015 y 2019 los descuentos tributarios como proporción del PIB han aumentado en un 465 por ciento, al haber subido de $805 mil millones en 2015 a $4.539 mil millones en 2019.

Además de los anteriores renglones del Estatuto Tributario que contribuyen a erosionar la base gravable del impuesto, se encuentran los denominados “Gastos de administración” y “Gastos de distribución y ventas”, para los que además de persistir grandes deficiencias en su control y seguimiento por parte de la administración tributaria debido a la opacidad existente y a las limitaciones desde el punto de vista contable (para 2015, estos rubros representaban el 29% y 8% de los ingresos operacionales, alcanzando en 2019 el 18% y 6%, respectivamente). Si estos “Gastos” se redujeran en un uno por ciento y se gravaran a la tarifa del 33 por ciento, el nuevo recaudo ascendería en cerca de $2 billones al año.

Así pues, el gasto tributario calculado y una reducción del uno por ciento de los gastos mencionados que erosionan la base gravable equivaldrían a un recaudo tributario adicional del orden de los $23.6 billones al año (2.2% del PIB).

(ii) En el caso de las personas naturales (PN), el impuesto sobre la renta y complementarios se liquida con base en tarifas nominales diferenciadas. Tarifas nominales que aplican diferenciadamente para cada una de las rentas de cédulas de Trabajo, de Pensiones y de Capital y No Laboral, así como otras del 10 por ciento para Dividendos y 10 por ciento para Ganancias Ocasionales. Para la liquidación del impuesto a pagar se realiza una depuración independiente de los ingresos no constitutivos de renta, costos, gastos, deducciones, rentas exentas, beneficios tributarios y demás conceptos que permitan ser sustraídos de los ingresos brutos a efecto de obtener la respectiva renta líquida cedular.

Obtenida la renta líquida cedular, se suman para obtener la renta líquida total, pero antes de aplicar la tarifa media respectiva, el Estatuto Tributario le permite al contribuyente reducirla en un 40 por ciento, y luego sí aplicar la tarifa nominal media y obtener el impuesto sobre la renta a pagar. Claramente los más beneficiados con esta norma son las PN con mayores ingresos.

Si bien la conclusión general de la Comisión de Expertos es que las tarifas efectivas de tributación de las personas naturales son bajas y tienden a disminuir en los rangos altos de ingresos, sin embargo, su diferenciación entre cédulas de rentas exige mayor análisis. En 2018, se presentaron 3 millones 289 mil 969 declaraciones de renta y complementarios por las denominadas personas naturales, de las cuales el 43 por ciento correspondieron a asalariados, el 6 por ciento a rentistas de capital y el restante 51 por ciento a otras personas naturales diferente a asalariados y rentistas de capital.
Así pues, al calcular las tarifas efectivas tributarias según cédulas de rentas se presentan los siguientes hallazgos:

(a) La tarifa nominal de tributación de los asalariados es creciente a lo largo de la distribución de ingresos, mientras que la efectiva es creciente, pero con menor intensidad a partir de ingresos medios. En los primeros percentiles la tarifa efectiva es inferior al uno por ciento y luego asciende progresivamente hasta alcanzar un valor cercano al 10 por ciento.
(b) La composición de ingresos de los asalariados se concentra en lo fundamental en las rentas laborales.
(c) La tarifa efectiva de los rentistas de capital es inferior a la de los asalariados. La tarifa efectiva de los primeros decrece para los percentiles altos de ingreso, los cuales cancelan pagan una tarifa máxima del 4 por ciento.
Los niveles de concentración del ingreso bruto son superiores en los rentistas de capital (el decil más rico concentra el 65% del total de rentas declaradas) respecto a los asalariados (37%), además de doblar el ingreso declarado per cápita.
(d) La tarifa efectiva para el resto de PN, diferentes a asalariados y rentistas de capital, desciende del 2.5% al 1.2% para los percentiles altos de ingreso (el percentil 96). La tarifa máxima es del 2.5% para el percentil 90.

En suma, de todo el grupo de PN, los asalariados son el conglomerado que tiene la mayor tarifa efectiva de tributación, triplicando la del resto de personas naturales contribuyentes.

Atendiendo a esta realidad, es necesario cerrar las brechas en tarifas efectivas de tributación tanto entre declarantes (asalariados, rentistas de capital y resto) como entre rentas laborales, de pensiones, de capital y no laborales, de tal forma que garantice un tratamiento justo y equitativo.

Una de las medidas de política tributaria alternativas para ese propósito de política pública sería la de imponer una restricción a la relación entre el valor total de los ingresos líquidos gravables de las PN que tengan ingreso brutos agregados superiores a los $70 millones mensuales, equivalente a un 30 por ciento, por ejemplo, que implicaría no solamente un recaudo adicional de $7.0 billones al año, sino además una sustancial reducción tanto de la brecha entre tarifa nominal y tarifa efectiva medias para las PN pertenecientes al 1 por ciento y el 1 por mil con mayores ingresos en el país, como del gasto tributario de las PN.

3. En síntesis, el sistema tributario consolidado en Colombia está regido por una estricta economía política de exclusión social, favorecedora de intereses poderosos a costa de intereses colectivos esenciales y reproductora de exageradas inequidades sistémicas en la sociedad, por ello la necesidad de una reforma estructural de la tributación en Colombia.

Necesidad de un proceso de reforma estructural de la tributación

Con el agravamiento del déficit estructural de las finanzas públicas del país en 2020 a raíz tanto de la pérdida de ingresos fiscales con la recesión económica por la pandemia del covid-19 y la estrategia de confinamiento para reducir la velocidad de contagio del virus y evitar el colapso del sistema sanitario, como de la exigencia de aumento del gasto público para atender prioridades de índole social, sanitaria y económica (del aparato productivo, entre otros), surge la necesidad de buscar recursos frescos.

Ante estas circunstancias, deben emprenderse reformas a la tributación de carácter estructural, entre las que deben considerarse:

1. Desmontar gradualmente aquellos beneficios tributarios que sin debida justificación económica y social introducen graves distorsiones a la competencia y privilegian primordialmente a, o son utilizados mayormente a su favor por, personas naturales y jurídicas de altos ingresos y patrimonio. Es decir, avanzar en la reducción de la brecha entre la Tarifa Nominal de Tributación (TNT) y la Tarifa Efectiva de Tributación (TET), la cual tiene un marcado sesgo pro rico.

Además, no sobra mencionar que en este contexto sería conveniente eliminar las exenciones fiscales creadas con la reforma tributaria de 2019 mediante la Ley 2010 de 2019 (equivalentes a cerca de 0.8% del PIB al año).

2. Mantener, al menos, las tarifas nominales de impuesto a la renta y complementarios de las personas jurídicas de mayores ingresos operacionales, y elevación de las tarifas marginales del impuesto a la renta de las personas naturales en los tramos más altos de ingresos, de manera mucho más progresiva, dado que la actual es de una progresividad débil.

Además, en el caso de las personas naturales ha de propugnarse por la reducción del excesivo trato tributario preferencial a las rentas no laborales y de capital en relación con las rentas de trabajo mediante el aumento de la tasa efectiva de tributación.

Con unas tarifas medias como las aquí propuestas, se lograría un recaudo adicional de dos billones de pesos al año.

Implantar una sobretasa temporal a las ganancias extraordinarias de las personas jurídicas durante la pandemia.

443 las 1000 empresas más grandes reportadas por la Superintendencia de Sociedades en 2020, aumentaron sus ganancias en 2020 con relación a 2019. Si al conjunto de estas empresas con ganancias en 2020 superiores en un 10 por ciento respecto a las del año anterior se les impusiera una sobretasa temporal del 10 por ciento sobre esas extra-ganancias, podría obtenerse un recaudo adicional cercano a $1 billón al año, sin afectar la solidez financiera de las empresas sujetas a la sobretasa dado que esta tributación les representaría, en promedio, menos del 0.6 por ciento de sus ingresos operacionales.

De igual manera, si se impusiera una sobretasa del 10 por ciento a las ganancias obtenidas por el sector financiero, se recaudaría adicionalmente otro billón de pesos al año, sin que les significara más del 0.7 por ciento de sus ingresos de operaciones, en promedio.

Estas sobretasas impactarían a 396 empresas y a 23 bancos, con un recaudo adicional de $2 billones al año.

4. Reiterar la relevancia del impuesto a los altos patrimonios de las personas naturales y jurídicas con tarifas marginales progresivas. Igualmente, valorar el papel para la equidad inter-generacional de la imposición de un mayor gravamen a las herencias más cuantiosas.

Dados los niveles de concentración de la riqueza existentes tanto en las personas jurídicas como en las naturales, así como la actual situación de crisis social, resulta indispensable plantear una imposición progresiva sobre el patrimonio con tarifas como las implantadas en 2011. Las tarifas podrían ser diferenciadas según la composición patrimonial.

Thomas Piketty y su equipo de investigación han llamado la atención sobre la necesidad de incluir los diferentes tipos de activos como base gravable, y para ello muestran la necesidad de cruzar las diferentes fuentes de información reportadas por terceros (información exógena) y gestores patrimoniales (bancos, fondos de inversión, bolsas, corredores, notarios, entre otros) no sólo de las PN y PJ inscritas en el registro tributario, sino sobre todos los ciudadanos y empresas para permitir que la declaración se realice con base mayormente en datos reales y no sobre las “buenas voluntades” de los declarantes, lo cual permitiría reducir la evasión.

El secreto bancario es un obstáculo para ello, pero ya hay acuerdos marco a nivel internacional que contribuyen a relajar esa restricción. Ahora bien, en la medida en que los bienes inmobiliarios pagan el impuesto predial, existiría la posibilidad de integrar estos dos impuestos sin quitar la titularidad y propiedad del predial a los municipios, con lo cual sería posible reducir los costos de administración del impuesto municipal, así como el excesivo poder de influencia de los poderes y los intereses políticas locales que han impedido una verdadera actualización del impuesto sobre la tierra.

(i) En el caso de personas jurídicas es de resaltar que el 0.25 por ciento de las 10 mil empresas más grandes en el país, según la Superintendencia de Sociedades, concentran el 37 por ciento del patrimonio total de las personas jurídicas, en tanto que el 1 por ciento de las empresas con menores patrimonios necesitarían cerca de 309 años para sumar ese patrimonio de las 25 mayores empresas del país. Similarmente, con base en las declaraciones de renta de la Dian, 15 personas jurídicas concentran un 29 por ciento del patrimonio total, en marcado contraste con el 25 por ciento de las personas jurídicas con menores patrimonios que requerirían unos 485 años para alcanzar ese patrimonio.

Ante esa elevada concentración del patrimonio de las empresas, es recomendable un impuesto progresivo a la riqueza de las personas jurídicas en el país. Otra justificación adicional reside en que de acuerdo con una microsimulación realizada para personas jurídicas con base en datos de la Dian, se constata que el peso específico del impuesto sobre el ingreso neto declarado resulta ser inferior al 2.0 por ciento, en promedio.

Si se toma como referencia que cerca del 70 por ciento del patrimonio líquido de las empresas hace parte de la base gravable del impuesto a la riqueza, y se consideran las tarifas definidas en el Decreto 4826 de 2010 para liquidar el impuesto al patrimonio, se obtendría un recaudo de $20 billones ($22 billones incluido los bancos) en un cuatrienio ($5 - $5.5 billones/año) *.

(ii) En el caso de personas naturales, el número de declarantes que tienen un patrimonio bruto superior a los mil cien millones de pesos ($1.100 millones) es de 138 mil, de los cuales el 10 por ciento declaró no tener deudas. Entre los que declararon tener deudas (cerca de 124 mil personas naturales), 40 de ellos tienen un endeudamiento equivalente al doble del valor de su patrimonio, y varios de ellos con deudas superiores a los dos mil millones de pesos. El 10 por ciento del endeudamiento declarado por este conglomerado de personas está en cabeza del 0.13 por ciento del total de personas naturales declarantes.

El endeudamiento declarado ante la Dian por las PN aumentó sustancialmente en el periodo 2014-2018, al pasar de un 13 a un 26 por ciento del PIB.

Con lo anterior se corrobora lo señalado por Propública, en el sentido de que los superricos utilizan el endeudamiento como una de las formas para reducir la base gravable del impuesto sobre la renta, al declarar un elevado gasto financiero. Una de las deficiencias de la política tributaria consistente en un insuficiente análisis detallado de la procedencia de los diversos tipos de ingresos líquidos y gastos declarados, favorece la erosión sin debida justificación de la base gravable como una de las prácticas usadas por las personas más ricas no solo en Colombia sino también en el mundo. Los agentes poderosos tienen la capacidad y saben cómo aprovechar cada una de las lagunas de las normas fiscales instituidas en el estatuto tributario. Muchos de ellos “se sirven de estrategias de evasión de impuestos más allá del alcance de la gente del común” (Propública).

Si se aplicaran las mismas tarifas estipuladas para las PJ en el apartado anterior, el recaudo sería de $8 billones en 4 años, es decir $2 billones anuales.

5. Aplicar una sobretasa temporal del 1 por ciento a los ingresos brutos no laborales de las PN superiores a 50 millones de pesos mensuales durante la pandemia.

Con esta medida se recaudarían cerca de $2 billones al año.

6. Implantar un gravamen que debería ir incrementándose en el tiempo hacia una tarifa del 33 por ciento, como en el caso de otras fuentes de ingresos, sobre los dividendos repartidos a personas jurídicas, dado que en la actualidad se gravan los dividendos recibidos con una tarifa del 10 por ciento, la que habría de irse elevando hacia la tarifa del 33 por ciento, lo que se constituye en un cuestionable incentivo para la creación de sociedades por parte de adineradas personas naturales para así evadir o eludir el pago de este tributo. La importancia de este tema reside en el recaudo potencial adicional que alcanzaría hasta cerca de $10 billones al año.

Un tipo de anomalía corporativa recurrente

En el caso de las personas jurídicas, los registros de la Dian reportan que hay número más de 100 mil declarantes ante la Dian que no registran gastos de personal, ni pago de parafiscales (Icbf, Sena, entre otros), ni pagos a la seguridad social. Estas personas jurídicas le reportaron a la Dian unos dividendos declarados como no constitutivos de renta superior a los $4 billones y unos ingresos no constitutivos de renta por cerca de otros $6 billones, con el agravante de que se observa una elevada concentración de los mismos en un número relativamente reducido de sociedades.

De seguro, gravar debidamente a este tipo de “empresas” no sólo no va a afectar la productividad de la economía, sino que el reconocimiento de este tipo de comportamiento anómalo tan generalizado que responde a una falta de regulación, control, vigilancia y penalización por parte de las autoridades responsables, le permitiría a la Dian y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público corregir y evitar este tipo de anomalía corporativa mediante un marco normativo transparente y eficaz.

Este tipo de fenómeno ha de ser transparentado y reconocido para que el sistema tributario le cierre el paso a fenómenos de evasión y elusión tributarias a favor de personas naturales de muy elevados ingresos por el hecho de utilizar mecanismos de esta naturaleza o vacíos normativos, que generan tanto inequidad con el resto de empresas que participan en el sistema como ineficiencia en la tributación y en la regulación competitiva entre empresas, entre otras.

La tributación de dividendos a personas jurídicas

Las personas jurídicas declararon dividendos por 29.6 billones de pesos en 2019 de acuerdo con información recién divulgada por la Dian. El impuesto declarado por tal concepto fue de apenas $24.8 mil millones. Esto significa que la tarifa media efectiva de dividendos recibidos por las personas jurídicas fue de 0.084 por ciento. Si a esos ingresos por dividendos se les hubiera aplicado la tarifa general del impuesto a la renta y complementarios del 33 por ciento, el recaudo hubiera sido de hasta cerca de 9.8 billones de pesos en dicho año. Así pues, por la vía de los dividendos recibidos por las personas jurídicas el gobierno nacional habría renunciado a cerca de 10 billones de pesos en 2019.

En este punto es necesario mencionar que existen diversos mecanismos mediante los cuales se busca que a través de múltiples sociedades pueda encubrirse el pago de dividendos a personas naturales o jurídicas, tomando provecho de la normatividad vigente. Es así como a través de las aquí denominadas “sociedades refugio” o “sociedades de papel” en el país y sus socias en el exterior, especialmente en paraísos fiscales, sus dueños, personas tanto naturales como jurídicas, puedan evitar el pago del impuesto a dividendos, creándose serias inequidades y pérdidas de recaudo en el país.

En este contexto, sería recomendable implantar el impuesto sobre los dividendos distribuidos a sociedades jurídicas por una sola vez –es decir, que de ser parcialmente repartidos de nuevo a otras sociedades jurídicas no serían sujetos otra vez al gravamen al aplicarse la figura del crédito fiscal–, sin gravar a los dividendos reinvertidos para promover la inversión de las empresas, lo que podría generar un recaudo adicional superior a 0.6 por ciento del PIB al año.

A su vez, complementariamente incrementar de manera progresiva la tarifa del impuesto a dividendos repartidos a personas naturales hacia el nivel de la tarifa del impuesto a la renta de personas de los ingresos más elevados en el país.

7. Aplicar el mismo tratamiento tributario a las ganancias ocasionales que el dado a las otras rentas en el caso de personas jurídicas.

Las ganancias ocasionales declaradas por las empresas en 2019 ascendieron a $8.6 billones y el impuesto liquidado por ellas fue de $815 mil millones. La tarifa nominal de tributación del impuesto fue del 10 por ciento, mientras que la tarifa efectiva de tributación, medida con base en los ingresos ocasionales, fue de tan sólo el 4 por ciento.

Si todas las ganancias de las empresas tuviesen el mismo tratamiento fiscal, es decir si la tarifa impositiva a las ganancias ocasionales fuese igual a la tarifa media a la cual se liquida el impuesto sobre la renta, se recaudaría aproximadamente $2.6 billones al año, y si adicionalmente se eliminara la exención, el monto sería de aproximadamente $3.0 billones al año.

Ahora bien, y con el objeto de evitar posibles vacíos que sean aprovechados por los contribuyentes, se debe dar igual tratamiento a las ganancias ocasionales declaradas por las personas naturales, y con ello el recaudo adicional ascendería a $1.7 billones al año.
En suma, el recaudo adicional al gravar las ganancias ocasionales al 33 por ciento tanto para las PJ como para las PN ascendería a cerca de $3.7 billones al año.

8. Implantar modalidades y mecanismos novedosos alternativos al de la devolución del IVA para evitar elevados costos de transacción y graves asimetrías e inequidades verticales y horizontales a y entre hogares que deban ser debida y oportunamente compensados como respuesta a problemas asociados con la focalización ante deficiencias todavía existentes en los registros inter-administrativos y dados sus perversos impactos sobre los ingresos de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, e incluso de gran parte de la clase media, consecuentes con un marcado deterioro de la desigualdad de ingresos en el país, si se llegara a tomar la decisión de ampliar la base gravable del IVA, con la inclusión de bienes y servicios de la canasta familiar.

Con base en la estructura de ingresos y gastos según la Encuesta nacional de presupuestos de los hogares (Enph) 2018, el gobierno nacional imputa el valor del IVA por hogar pobre y define así el valor por devolerles por este concepto mediante el denominado programa de devolución del IVA. Es de recordar que la desigualdad en el nivel de gasto entre hogares es reflejo de la existente en ingresos, en la medida en que el índice de Palma es de 21 en ingresos y 8 en gastos.

La pregunta que hay necesidad de hacerse, es: si es posible imputarle el IVA al gasto de los hogares pobres y con base en ello realizar la respectiva devolución, entonces ¿por qué no es dable imputarle el IVA del 19 por ciento al gasto de la canasta familiar de los hogares de mayores ingresos y cobrarlo directamente en su correspondiente declaración de renta?

Suponiendo que se tomara este marco como política pública y se decidiera gravar a los hogares del decil 10 de ingresos con un ingreso promedio de $8.900.000 mensuales y un gasto promedio de $5.900.000 millones al mes, el cual incluye el IVA pagado. Ahora bien, si a cada bien o servicio que consumen se le dedujera el IVA pagado, y se le aplicara la tarifa general del 19 por ciento y se descontara la tasa de evasión en el IVA, la cual fue estimada entre el 23 y el 40 por ciento por la “Comisión de expertos para la equidad y la Competitividad tributaria” de 2015 (pp. 21-22), se tendría un recaudo de unos $12 billones al año.

Como complemento, debe imponerse un impuesto al consumo sobre bienes considerados de lujo con tarifas superiores al 19 por ciento, el que impactará directa y exclusivamente a las personas de alto ingreso en el país.

Además, ha de instituirse un gravamen por concepto de IVA (con una tarifa del 19%) sobre la venta de bienes raíces con un valor superior a $2.000 millones, por su claro efecto redistributivo.

9. Aumentar significativamente la presión tributaria en el caso del sector rural a cargo de los grandes poseedores de tierra o de las empresas explotadoras del suelo o del subsuelo, mediante una complementación de medidas de política como la actualización del catastro, la elevación sustancial de las tarifas del impuesto predial, la implantación de un impuesto de tipo presuntivo que penalice tanto la especulación y la acumulación de tierra con fines de ostentación de poder de diversa naturaleza, como el uso de la tierra en contravención con su aptitud.

10. Avanzar decididamente en la implantación de una novedosa “tributación verde” en el país, dada la necesidad de desarrollar y proteger su reconocida variedad ecosistémica, su biodiversidad, sus fuentes de agua y acuíferos, en fin de su Naturaleza, como la fuente de riqueza nacional en perspectiva perdurable inter-generacional. Esa tributación ha de contribuir a la promoción de la transición socio-ecológica con miras a una progresiva descarbonización del sistema socio-ambiental y una transformación de la matriz energética, con la sustitución de los combustibles fósiles y la incorporación de nuevas fuentes de energía amigables y reproductores de la Naturaleza, la reforestación y la agroecología, entre otros.

11. Interponer los mayores esfuerzos a nivel institucional y administrativo para el combate a la evasión y elusión tributarias, tan elevadas y onerosas económica y socialmente para el país. Sobresale la necesidad impostergable de imponer todos los correctivos que sean idóneos y eficaces para combatir la evasión y la elusión tributarias, concentrándose especial, aunque no exclusivamente en aquellas personas naturales y jurídicas ricas que utilizan diversas figuras y mecanismos para aprovechar vacíos e intersticios legales en el estatuto tributario y así evadir o eludir obligaciones tributarias. El caso de las sociedades refugio o de bolsillo es uno de los más ilustrativos.

Como concreción de este propósito, propósito, es prioritario brindar la atención que no ha recibido hasta el momento para asegurar una efectiva ampliación de la base tributaria en el universo de aquellas personas naturales y jurídicas con alto ingreso y patrimonio que todavía se encuentran “excluidos” artificiosamente, y no hacerlo de manera exclusiva como tradicionalmente se ha buscado proceder con las personas de ingreso medio-bajo para fines estrictamente recaudatorios.

En este marco de referencia programático de un proceso de reforma estructural para el próximo cuatrienio es de destacar que la primera etapa del proceso sería la reforma tributaria por debatir y precisar en sus características fundamentales durante la legislatura en el segundo semestre de 2021, la cual debería asegurar un recaudo de entre $20 y 23 billones al año, con una elevada proporción de los ingresos tributarios generados de carácter permanente y otra porción de ingresos temporales para poder enfrentar la crisis económica y social profundizada con la pandemia del covid-19.

Bogotá, junio 28 de 2021

* Recuérdese que el impuesto se estipuló para ser pagado en 8 cuotas durante 4 años y que las tarifas oscilaban entre el 1.0% para patrimonios entre $1.000 y $2.000 millones y el 4.8% para los mayores a $5.000 millones.

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La gota que rebasó el vaso y contribuyó a desatar un alzamiento social/popular y juvenil que conmovió en días recientes al país, la reforma tributaria, vuelve al tablado y debería asegurar un recaudo anual de entre $ 20 y 23 billones. El gobierno dice que ahora no afectará a quienes no tiene porque impactar en sus escasos ingresos y posibles ahorros, ¿a quiénes, de qué manera y en qué cantidades debe afectar?

Lo confirman distintas instituciones internacionales: Colombia es uno de los países del mundo con el mayor índice Gini de concentración del ingreso (de 0.5438 según el Dane actualizada o de hasta 0.6159 en el caso de personas naturales según las declaraciones de renta ante la Dian en 2018).

Además, su índice de presión fiscal antes de la pandemia del covid-19 era de 19.4 por ciento del PIB, 3.7 puntos porcentuales del PIB por debajo del promedio de América Latina y 14.9 puntos porcentuales menos respecto a la media de los países de la Ocde.

Reconociéndose que el aumento de la presión fiscal total en Colombia (total de ingresos tributarios a nivel nacional y territorial y de contribuciones o aportes a la seguridad social con relación al PIB) de 10.2 puntos porcentuales del PIB entre 1990 y 2018, al pasar de 9.2 por ciento del PIB a 19.4, crecimiento alcanzado por la vía de los impuestos indirectos. Esfuerzo que no fue acompasado con una reducción de la evasión y elusión tributarias.

De manera adicional, según la Gran Encuesta Integrada de Hogares del Dane de 2019, la población ocupada ascendió a 21 millones 500 mil personas, con un ingreso total de 26.7 billones de pesos mensuales. De las personas ocupadas, el 43 por ciento tuvo un ingreso inferior a un salario mínimo legal vigente (Smlv), el 39 por ciento un ingreso total entre uno y dos Smlv, y un 8 por ciento con un ingreso entre 2 y 3 Smlv. En 2020, la situación social empeoró sustancialmente en la medida en que la población ocupada fue de apenas 19 millones 844 mil personas, con un ingreso mensual de 23.0 billones de pesos, de los cuales el 50 por ciento tuvo un ingreso inferior a un Smlv, un 35 por ciento entre 1 y 2 Smlv, y un 7 por ciento entre 2 y 3 Smlv.

Así, además de mostrarse tanto el deterioro de los ingresos de los hogares (14%) como la reducción de la población ocupada (8%), se precisa que hay una restringida base gravable de contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, al constatarse la existencia de una masa importante de ciudadanos que reciben una remuneración muy baja por su actividad laboral.

Breve caracterización del sistema tributario en Colombia

Ante estas condiciones, una breve caracterización del sistema tributario puede sintetizarse así:

1. El sistema tributario no satisface los principios constitucionales de equidad, progresividad y eficiencia tal y como lo muestran las tarifas efectivas de tributación de las personas naturales (Gráfico 1 –Recaudo/Ingresos Brutos) como jurídicas (Gráfico 2 – (Impuesto a cargo) / (Ingresos Brutos menos Costos menos Gastos de administración menos Gastos de Distribución más Ganancias Ocasionales gravadas y no gravadas).

El sistema tributario se distingue, por lo tanto, por no ser redistributivo. De ahí la necesidad imperiosa de reformar estructuralmente el Estatuto Tributario para cumplir con los principios constitucionales, como condición necesaria para que, en conjunción con una decisiva política de gasto público redistributiva, se pueda avanzar en la construcción de un verdadero Estado Social de Derecho según lo establecido por la Constitución de 1991. Para acercar las tarifas efectivas a la nominal, deben reducirse los beneficios fiscales que erosionan la base gravable.

2. El sistema tributario se distingue por su excesiva complejidad, su exagerada opacidad y falta de transparencia ante la proliferación de exenciones, deducciones y tratos preferenciales –la mayoría de ellos sin una debida justificación económica o social, y sin estar sujetos a una rigurosa evaluación beneficio/costo–, gozando de tales beneficios, las empresas y personas naturales con mayor poder económico y político, como lo han mostrado Garay y Espitia (2019 y 2020) y lo ha ratificado la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios (marzo 2021).

Una de las implicaciones de este tipo de sistema es el elevado Gasto Tributario (GT) que implica para las finanzas gubernamentales en términos del recaudo dejado de percibir a causa de los beneficios tributarios, en tanto que se estima que el GT alcanzaría actualmente a cerca de un 3.5 por ciento del PIB al año: 2.5 por ciento en el caso de personas jurídicas y 1.0 por ciento en el de personas naturales (concentrado en las personas más ricas del país) –incluyendo el impacto de la última reforma tributaria de 2019 (Ley 2021 de 2019).

El Gasto Tributario se concentra en los ingresos no constitutivos de renta, en las rentas exentas y en los descuentos tributarios.

(i) En el caso de las personas jurídicas (PJ), los ingresos no constitutivos de renta declarados en 2019 fueron de $39.9 billones (3.8% del PIB), que liquidados a la tarifa media del 33 por ciento corresponde a una renuncia fiscal por parte del Estado de $13.2 billones. Es de señalar que los “Dividendos y/o participaciones no constitutivas de renta ni ganancia ocasional” corresponden al 61 por ciento de ese valor y que cerca de unas 100 mil PJ declarantes de ese tipo de dividendos corresponden a “empresas” que declararon ante la Dian valores iguales a cero ($0) por concepto de “Total costos y gastos de nómina”, “Aportes al sistema de seguridad social” y “Aportes al SENA, ICBF, cajas de compensación”.

Las rentas exentas declaradas en 2019 fueron de $12.7 billones, que liquidadas a la tarifa nominal habría equivalido a una renuncia fiscal de $4.2 billones.

En el caso de los descuentos tributarios, las PJ en 2019 declararon $4.5 billones, $3.5 billones más que en 2018, gracias a los beneficios otorgados mediante la Ley 1943 de 2018 que les permitió deducir la totalidad de impuestos, tasas y contribuciones pagados que guarden relación con la actividad económica, incluyendo cuotas de afiliación a los gremios, el 50 por ciento del gravamen a los movimientos financieros o el 4 por mil, así como el 50 por ciento del impuesto de industria y comercio. Entre 2015 y 2019 los descuentos tributarios como proporción del PIB han aumentado en un 465 por ciento, al haber subido de $805 mil millones en 2015 a $4.539 mil millones en 2019.

Además de los anteriores renglones del Estatuto Tributario que contribuyen a erosionar la base gravable del impuesto, se encuentran los denominados “Gastos de administración” y “Gastos de distribución y ventas”, para los que además de persistir grandes deficiencias en su control y seguimiento por parte de la administración tributaria debido a la opacidad existente y a las limitaciones desde el punto de vista contable (para 2015, estos rubros representaban el 29% y 8% de los ingresos operacionales, alcanzando en 2019 el 18% y 6%, respectivamente). Si estos “Gastos” se redujeran en un uno por ciento y se gravaran a la tarifa del 33 por ciento, el nuevo recaudo ascendería en cerca de $2 billones al año.

Así pues, el gasto tributario calculado y una reducción del uno por ciento de los gastos mencionados que erosionan la base gravable equivaldrían a un recaudo tributario adicional del orden de los $23.6 billones al año (2.2% del PIB).

(ii) En el caso de las personas naturales (PN), el impuesto sobre la renta y complementarios se liquida con base en tarifas nominales diferenciadas. Tarifas nominales que aplican diferenciadamente para cada una de las rentas de cédulas de Trabajo, de Pensiones y de Capital y No Laboral, así como otras del 10 por ciento para Dividendos y 10 por ciento para Ganancias Ocasionales. Para la liquidación del impuesto a pagar se realiza una depuración independiente de los ingresos no constitutivos de renta, costos, gastos, deducciones, rentas exentas, beneficios tributarios y demás conceptos que permitan ser sustraídos de los ingresos brutos a efecto de obtener la respectiva renta líquida cedular.

Obtenida la renta líquida cedular, se suman para obtener la renta líquida total, pero antes de aplicar la tarifa media respectiva, el Estatuto Tributario le permite al contribuyente reducirla en un 40 por ciento, y luego sí aplicar la tarifa nominal media y obtener el impuesto sobre la renta a pagar. Claramente los más beneficiados con esta norma son las PN con mayores ingresos.

Si bien la conclusión general de la Comisión de Expertos es que las tarifas efectivas de tributación de las personas naturales son bajas y tienden a disminuir en los rangos altos de ingresos, sin embargo, su diferenciación entre cédulas de rentas exige mayor análisis. En 2018, se presentaron 3 millones 289 mil 969 declaraciones de renta y complementarios por las denominadas personas naturales, de las cuales el 43 por ciento correspondieron a asalariados, el 6 por ciento a rentistas de capital y el restante 51 por ciento a otras personas naturales diferente a asalariados y rentistas de capital.
Así pues, al calcular las tarifas efectivas tributarias según cédulas de rentas se presentan los siguientes hallazgos:

(a) La tarifa nominal de tributación de los asalariados es creciente a lo largo de la distribución de ingresos, mientras que la efectiva es creciente, pero con menor intensidad a partir de ingresos medios. En los primeros percentiles la tarifa efectiva es inferior al uno por ciento y luego asciende progresivamente hasta alcanzar un valor cercano al 10 por ciento.
(b) La composición de ingresos de los asalariados se concentra en lo fundamental en las rentas laborales.
(c) La tarifa efectiva de los rentistas de capital es inferior a la de los asalariados. La tarifa efectiva de los primeros decrece para los percentiles altos de ingreso, los cuales cancelan pagan una tarifa máxima del 4 por ciento.
Los niveles de concentración del ingreso bruto son superiores en los rentistas de capital (el decil más rico concentra el 65% del total de rentas declaradas) respecto a los asalariados (37%), además de doblar el ingreso declarado per cápita.
(d) La tarifa efectiva para el resto de PN, diferentes a asalariados y rentistas de capital, desciende del 2.5% al 1.2% para los percentiles altos de ingreso (el percentil 96). La tarifa máxima es del 2.5% para el percentil 90.

En suma, de todo el grupo de PN, los asalariados son el conglomerado que tiene la mayor tarifa efectiva de tributación, triplicando la del resto de personas naturales contribuyentes.

Atendiendo a esta realidad, es necesario cerrar las brechas en tarifas efectivas de tributación tanto entre declarantes (asalariados, rentistas de capital y resto) como entre rentas laborales, de pensiones, de capital y no laborales, de tal forma que garantice un tratamiento justo y equitativo.

Una de las medidas de política tributaria alternativas para ese propósito de política pública sería la de imponer una restricción a la relación entre el valor total de los ingresos líquidos gravables de las PN que tengan ingreso brutos agregados superiores a los $70 millones mensuales, equivalente a un 30 por ciento, por ejemplo, que implicaría no solamente un recaudo adicional de $7.0 billones al año, sino además una sustancial reducción tanto de la brecha entre tarifa nominal y tarifa efectiva medias para las PN pertenecientes al 1 por ciento y el 1 por mil con mayores ingresos en el país, como del gasto tributario de las PN.

3. En síntesis, el sistema tributario consolidado en Colombia está regido por una estricta economía política de exclusión social, favorecedora de intereses poderosos a costa de intereses colectivos esenciales y reproductora de exageradas inequidades sistémicas en la sociedad, por ello la necesidad de una reforma estructural de la tributación en Colombia.

Necesidad de un proceso de reforma estructural de la tributación

Con el agravamiento del déficit estructural de las finanzas públicas del país en 2020 a raíz tanto de la pérdida de ingresos fiscales con la recesión económica por la pandemia del covid-19 y la estrategia de confinamiento para reducir la velocidad de contagio del virus y evitar el colapso del sistema sanitario, como de la exigencia de aumento del gasto público para atender prioridades de índole social, sanitaria y económica (del aparato productivo, entre otros), surge la necesidad de buscar recursos frescos.

Ante estas circunstancias, deben emprenderse reformas a la tributación de carácter estructural, entre las que deben considerarse:

1. Desmontar gradualmente aquellos beneficios tributarios que sin debida justificación económica y social introducen graves distorsiones a la competencia y privilegian primordialmente a, o son utilizados mayormente a su favor por, personas naturales y jurídicas de altos ingresos y patrimonio. Es decir, avanzar en la reducción de la brecha entre la Tarifa Nominal de Tributación (TNT) y la Tarifa Efectiva de Tributación (TET), la cual tiene un marcado sesgo pro rico.

Además, no sobra mencionar que en este contexto sería conveniente eliminar las exenciones fiscales creadas con la reforma tributaria de 2019 mediante la Ley 2010 de 2019 (equivalentes a cerca de 0.8% del PIB al año).

2. Mantener, al menos, las tarifas nominales de impuesto a la renta y complementarios de las personas jurídicas de mayores ingresos operacionales, y elevación de las tarifas marginales del impuesto a la renta de las personas naturales en los tramos más altos de ingresos, de manera mucho más progresiva, dado que la actual es de una progresividad débil.

Además, en el caso de las personas naturales ha de propugnarse por la reducción del excesivo trato tributario preferencial a las rentas no laborales y de capital en relación con las rentas de trabajo mediante el aumento de la tasa efectiva de tributación.

Con unas tarifas medias como las aquí propuestas, se lograría un recaudo adicional de dos billones de pesos al año.

Implantar una sobretasa temporal a las ganancias extraordinarias de las personas jurídicas durante la pandemia.

443 las 1000 empresas más grandes reportadas por la Superintendencia de Sociedades en 2020, aumentaron sus ganancias en 2020 con relación a 2019. Si al conjunto de estas empresas con ganancias en 2020 superiores en un 10 por ciento respecto a las del año anterior se les impusiera una sobretasa temporal del 10 por ciento sobre esas extra-ganancias, podría obtenerse un recaudo adicional cercano a $1 billón al año, sin afectar la solidez financiera de las empresas sujetas a la sobretasa dado que esta tributación les representaría, en promedio, menos del 0.6 por ciento de sus ingresos operacionales.

De igual manera, si se impusiera una sobretasa del 10 por ciento a las ganancias obtenidas por el sector financiero, se recaudaría adicionalmente otro billón de pesos al año, sin que les significara más del 0.7 por ciento de sus ingresos de operaciones, en promedio.

Estas sobretasas impactarían a 396 empresas y a 23 bancos, con un recaudo adicional de $2 billones al año.

4. Reiterar la relevancia del impuesto a los altos patrimonios de las personas naturales y jurídicas con tarifas marginales progresivas. Igualmente, valorar el papel para la equidad inter-generacional de la imposición de un mayor gravamen a las herencias más cuantiosas.

Dados los niveles de concentración de la riqueza existentes tanto en las personas jurídicas como en las naturales, así como la actual situación de crisis social, resulta indispensable plantear una imposición progresiva sobre el patrimonio con tarifas como las implantadas en 2011. Las tarifas podrían ser diferenciadas según la composición patrimonial.

Thomas Piketty y su equipo de investigación han llamado la atención sobre la necesidad de incluir los diferentes tipos de activos como base gravable, y para ello muestran la necesidad de cruzar las diferentes fuentes de información reportadas por terceros (información exógena) y gestores patrimoniales (bancos, fondos de inversión, bolsas, corredores, notarios, entre otros) no sólo de las PN y PJ inscritas en el registro tributario, sino sobre todos los ciudadanos y empresas para permitir que la declaración se realice con base mayormente en datos reales y no sobre las “buenas voluntades” de los declarantes, lo cual permitiría reducir la evasión.

El secreto bancario es un obstáculo para ello, pero ya hay acuerdos marco a nivel internacional que contribuyen a relajar esa restricción. Ahora bien, en la medida en que los bienes inmobiliarios pagan el impuesto predial, existiría la posibilidad de integrar estos dos impuestos sin quitar la titularidad y propiedad del predial a los municipios, con lo cual sería posible reducir los costos de administración del impuesto municipal, así como el excesivo poder de influencia de los poderes y los intereses políticas locales que han impedido una verdadera actualización del impuesto sobre la tierra.

(i) En el caso de personas jurídicas es de resaltar que el 0.25 por ciento de las 10 mil empresas más grandes en el país, según la Superintendencia de Sociedades, concentran el 37 por ciento del patrimonio total de las personas jurídicas, en tanto que el 1 por ciento de las empresas con menores patrimonios necesitarían cerca de 309 años para sumar ese patrimonio de las 25 mayores empresas del país. Similarmente, con base en las declaraciones de renta de la Dian, 15 personas jurídicas concentran un 29 por ciento del patrimonio total, en marcado contraste con el 25 por ciento de las personas jurídicas con menores patrimonios que requerirían unos 485 años para alcanzar ese patrimonio.

Ante esa elevada concentración del patrimonio de las empresas, es recomendable un impuesto progresivo a la riqueza de las personas jurídicas en el país. Otra justificación adicional reside en que de acuerdo con una microsimulación realizada para personas jurídicas con base en datos de la Dian, se constata que el peso específico del impuesto sobre el ingreso neto declarado resulta ser inferior al 2.0 por ciento, en promedio.

Si se toma como referencia que cerca del 70 por ciento del patrimonio líquido de las empresas hace parte de la base gravable del impuesto a la riqueza, y se consideran las tarifas definidas en el Decreto 4826 de 2010 para liquidar el impuesto al patrimonio, se obtendría un recaudo de $20 billones ($22 billones incluido los bancos) en un cuatrienio ($5 - $5.5 billones/año) *.

(ii) En el caso de personas naturales, el número de declarantes que tienen un patrimonio bruto superior a los mil cien millones de pesos ($1.100 millones) es de 138 mil, de los cuales el 10 por ciento declaró no tener deudas. Entre los que declararon tener deudas (cerca de 124 mil personas naturales), 40 de ellos tienen un endeudamiento equivalente al doble del valor de su patrimonio, y varios de ellos con deudas superiores a los dos mil millones de pesos. El 10 por ciento del endeudamiento declarado por este conglomerado de personas está en cabeza del 0.13 por ciento del total de personas naturales declarantes.

El endeudamiento declarado ante la Dian por las PN aumentó sustancialmente en el periodo 2014-2018, al pasar de un 13 a un 26 por ciento del PIB.

Con lo anterior se corrobora lo señalado por Propública, en el sentido de que los superricos utilizan el endeudamiento como una de las formas para reducir la base gravable del impuesto sobre la renta, al declarar un elevado gasto financiero. Una de las deficiencias de la política tributaria consistente en un insuficiente análisis detallado de la procedencia de los diversos tipos de ingresos líquidos y gastos declarados, favorece la erosión sin debida justificación de la base gravable como una de las prácticas usadas por las personas más ricas no solo en Colombia sino también en el mundo. Los agentes poderosos tienen la capacidad y saben cómo aprovechar cada una de las lagunas de las normas fiscales instituidas en el estatuto tributario. Muchos de ellos “se sirven de estrategias de evasión de impuestos más allá del alcance de la gente del común” (Propública).

Si se aplicaran las mismas tarifas estipuladas para las PJ en el apartado anterior, el recaudo sería de $8 billones en 4 años, es decir $2 billones anuales.

5. Aplicar una sobretasa temporal del 1 por ciento a los ingresos brutos no laborales de las PN superiores a 50 millones de pesos mensuales durante la pandemia.

Con esta medida se recaudarían cerca de $2 billones al año.

6. Implantar un gravamen que debería ir incrementándose en el tiempo hacia una tarifa del 33 por ciento, como en el caso de otras fuentes de ingresos, sobre los dividendos repartidos a personas jurídicas, dado que en la actualidad se gravan los dividendos recibidos con una tarifa del 10 por ciento, la que habría de irse elevando hacia la tarifa del 33 por ciento, lo que se constituye en un cuestionable incentivo para la creación de sociedades por parte de adineradas personas naturales para así evadir o eludir el pago de este tributo. La importancia de este tema reside en el recaudo potencial adicional que alcanzaría hasta cerca de $10 billones al año.

Un tipo de anomalía corporativa recurrente

En el caso de las personas jurídicas, los registros de la Dian reportan que hay número más de 100 mil declarantes ante la Dian que no registran gastos de personal, ni pago de parafiscales (Icbf, Sena, entre otros), ni pagos a la seguridad social. Estas personas jurídicas le reportaron a la Dian unos dividendos declarados como no constitutivos de renta superior a los $4 billones y unos ingresos no constitutivos de renta por cerca de otros $6 billones, con el agravante de que se observa una elevada concentración de los mismos en un número relativamente reducido de sociedades.

De seguro, gravar debidamente a este tipo de “empresas” no sólo no va a afectar la productividad de la economía, sino que el reconocimiento de este tipo de comportamiento anómalo tan generalizado que responde a una falta de regulación, control, vigilancia y penalización por parte de las autoridades responsables, le permitiría a la Dian y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público corregir y evitar este tipo de anomalía corporativa mediante un marco normativo transparente y eficaz.

Este tipo de fenómeno ha de ser transparentado y reconocido para que el sistema tributario le cierre el paso a fenómenos de evasión y elusión tributarias a favor de personas naturales de muy elevados ingresos por el hecho de utilizar mecanismos de esta naturaleza o vacíos normativos, que generan tanto inequidad con el resto de empresas que participan en el sistema como ineficiencia en la tributación y en la regulación competitiva entre empresas, entre otras.

La tributación de dividendos a personas jurídicas

Las personas jurídicas declararon dividendos por 29.6 billones de pesos en 2019 de acuerdo con información recién divulgada por la Dian. El impuesto declarado por tal concepto fue de apenas $24.8 mil millones. Esto significa que la tarifa media efectiva de dividendos recibidos por las personas jurídicas fue de 0.084 por ciento. Si a esos ingresos por dividendos se les hubiera aplicado la tarifa general del impuesto a la renta y complementarios del 33 por ciento, el recaudo hubiera sido de hasta cerca de 9.8 billones de pesos en dicho año. Así pues, por la vía de los dividendos recibidos por las personas jurídicas el gobierno nacional habría renunciado a cerca de 10 billones de pesos en 2019.

En este punto es necesario mencionar que existen diversos mecanismos mediante los cuales se busca que a través de múltiples sociedades pueda encubrirse el pago de dividendos a personas naturales o jurídicas, tomando provecho de la normatividad vigente. Es así como a través de las aquí denominadas “sociedades refugio” o “sociedades de papel” en el país y sus socias en el exterior, especialmente en paraísos fiscales, sus dueños, personas tanto naturales como jurídicas, puedan evitar el pago del impuesto a dividendos, creándose serias inequidades y pérdidas de recaudo en el país.

En este contexto, sería recomendable implantar el impuesto sobre los dividendos distribuidos a sociedades jurídicas por una sola vez –es decir, que de ser parcialmente repartidos de nuevo a otras sociedades jurídicas no serían sujetos otra vez al gravamen al aplicarse la figura del crédito fiscal–, sin gravar a los dividendos reinvertidos para promover la inversión de las empresas, lo que podría generar un recaudo adicional superior a 0.6 por ciento del PIB al año.

A su vez, complementariamente incrementar de manera progresiva la tarifa del impuesto a dividendos repartidos a personas naturales hacia el nivel de la tarifa del impuesto a la renta de personas de los ingresos más elevados en el país.

7. Aplicar el mismo tratamiento tributario a las ganancias ocasionales que el dado a las otras rentas en el caso de personas jurídicas.

Las ganancias ocasionales declaradas por las empresas en 2019 ascendieron a $8.6 billones y el impuesto liquidado por ellas fue de $815 mil millones. La tarifa nominal de tributación del impuesto fue del 10 por ciento, mientras que la tarifa efectiva de tributación, medida con base en los ingresos ocasionales, fue de tan sólo el 4 por ciento.

Si todas las ganancias de las empresas tuviesen el mismo tratamiento fiscal, es decir si la tarifa impositiva a las ganancias ocasionales fuese igual a la tarifa media a la cual se liquida el impuesto sobre la renta, se recaudaría aproximadamente $2.6 billones al año, y si adicionalmente se eliminara la exención, el monto sería de aproximadamente $3.0 billones al año.

Ahora bien, y con el objeto de evitar posibles vacíos que sean aprovechados por los contribuyentes, se debe dar igual tratamiento a las ganancias ocasionales declaradas por las personas naturales, y con ello el recaudo adicional ascendería a $1.7 billones al año.
En suma, el recaudo adicional al gravar las ganancias ocasionales al 33 por ciento tanto para las PJ como para las PN ascendería a cerca de $3.7 billones al año.

8. Implantar modalidades y mecanismos novedosos alternativos al de la devolución del IVA para evitar elevados costos de transacción y graves asimetrías e inequidades verticales y horizontales a y entre hogares que deban ser debida y oportunamente compensados como respuesta a problemas asociados con la focalización ante deficiencias todavía existentes en los registros inter-administrativos y dados sus perversos impactos sobre los ingresos de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, e incluso de gran parte de la clase media, consecuentes con un marcado deterioro de la desigualdad de ingresos en el país, si se llegara a tomar la decisión de ampliar la base gravable del IVA, con la inclusión de bienes y servicios de la canasta familiar.

Con base en la estructura de ingresos y gastos según la Encuesta nacional de presupuestos de los hogares (Enph) 2018, el gobierno nacional imputa el valor del IVA por hogar pobre y define así el valor por devolerles por este concepto mediante el denominado programa de devolución del IVA. Es de recordar que la desigualdad en el nivel de gasto entre hogares es reflejo de la existente en ingresos, en la medida en que el índice de Palma es de 21 en ingresos y 8 en gastos.

La pregunta que hay necesidad de hacerse, es: si es posible imputarle el IVA al gasto de los hogares pobres y con base en ello realizar la respectiva devolución, entonces ¿por qué no es dable imputarle el IVA del 19 por ciento al gasto de la canasta familiar de los hogares de mayores ingresos y cobrarlo directamente en su correspondiente declaración de renta?

Suponiendo que se tomara este marco como política pública y se decidiera gravar a los hogares del decil 10 de ingresos con un ingreso promedio de $8.900.000 mensuales y un gasto promedio de $5.900.000 millones al mes, el cual incluye el IVA pagado. Ahora bien, si a cada bien o servicio que consumen se le dedujera el IVA pagado, y se le aplicara la tarifa general del 19 por ciento y se descontara la tasa de evasión en el IVA, la cual fue estimada entre el 23 y el 40 por ciento por la “Comisión de expertos para la equidad y la Competitividad tributaria” de 2015 (pp. 21-22), se tendría un recaudo de unos $12 billones al año.

Como complemento, debe imponerse un impuesto al consumo sobre bienes considerados de lujo con tarifas superiores al 19 por ciento, el que impactará directa y exclusivamente a las personas de alto ingreso en el país.

Además, ha de instituirse un gravamen por concepto de IVA (con una tarifa del 19%) sobre la venta de bienes raíces con un valor superior a $2.000 millones, por su claro efecto redistributivo.

9. Aumentar significativamente la presión tributaria en el caso del sector rural a cargo de los grandes poseedores de tierra o de las empresas explotadoras del suelo o del subsuelo, mediante una complementación de medidas de política como la actualización del catastro, la elevación sustancial de las tarifas del impuesto predial, la implantación de un impuesto de tipo presuntivo que penalice tanto la especulación y la acumulación de tierra con fines de ostentación de poder de diversa naturaleza, como el uso de la tierra en contravención con su aptitud.

10. Avanzar decididamente en la implantación de una novedosa “tributación verde” en el país, dada la necesidad de desarrollar y proteger su reconocida variedad ecosistémica, su biodiversidad, sus fuentes de agua y acuíferos, en fin de su Naturaleza, como la fuente de riqueza nacional en perspectiva perdurable inter-generacional. Esa tributación ha de contribuir a la promoción de la transición socio-ecológica con miras a una progresiva descarbonización del sistema socio-ambiental y una transformación de la matriz energética, con la sustitución de los combustibles fósiles y la incorporación de nuevas fuentes de energía amigables y reproductores de la Naturaleza, la reforestación y la agroecología, entre otros.

11. Interponer los mayores esfuerzos a nivel institucional y administrativo para el combate a la evasión y elusión tributarias, tan elevadas y onerosas económica y socialmente para el país. Sobresale la necesidad impostergable de imponer todos los correctivos que sean idóneos y eficaces para combatir la evasión y la elusión tributarias, concentrándose especial, aunque no exclusivamente en aquellas personas naturales y jurídicas ricas que utilizan diversas figuras y mecanismos para aprovechar vacíos e intersticios legales en el estatuto tributario y así evadir o eludir obligaciones tributarias. El caso de las sociedades refugio o de bolsillo es uno de los más ilustrativos.

Como concreción de este propósito, propósito, es prioritario brindar la atención que no ha recibido hasta el momento para asegurar una efectiva ampliación de la base tributaria en el universo de aquellas personas naturales y jurídicas con alto ingreso y patrimonio que todavía se encuentran “excluidos” artificiosamente, y no hacerlo de manera exclusiva como tradicionalmente se ha buscado proceder con las personas de ingreso medio-bajo para fines estrictamente recaudatorios.

En este marco de referencia programático de un proceso de reforma estructural para el próximo cuatrienio es de destacar que la primera etapa del proceso sería la reforma tributaria por debatir y precisar en sus características fundamentales durante la legislatura en el segundo semestre de 2021, la cual debería asegurar un recaudo de entre $20 y 23 billones al año, con una elevada proporción de los ingresos tributarios generados de carácter permanente y otra porción de ingresos temporales para poder enfrentar la crisis económica y social profundizada con la pandemia del covid-19.

Bogotá, junio 28 de 2021

* Recuérdese que el impuesto se estipuló para ser pagado en 8 cuotas durante 4 años y que las tarifas oscilaban entre el 1.0% para patrimonios entre $1.000 y $2.000 millones y el 4.8% para los mayores a $5.000 millones.

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La gota que rebasó el vaso y contribuyó a desatar un alzamiento social/popular y juvenil que conmovió en días recientes al país, la reforma tributaria, vuelve al tablado y debería asegurar un recaudo anual de entre $ 20 y 23 billones. El gobierno dice que ahora no afectará a quienes no tiene porque impactar en sus escasos ingresos y posibles ahorros, ¿a quiénes, de qué manera y en qué cantidades debe afectar?

Lo confirman distintas instituciones internacionales: Colombia es uno de los países del mundo con el mayor índice Gini de concentración del ingreso (de 0.5438 según el Dane actualizada o de hasta 0.6159 en el caso de personas naturales según las declaraciones de renta ante la Dian en 2018).

Además, su índice de presión fiscal antes de la pandemia del covid-19 era de 19.4 por ciento del PIB, 3.7 puntos porcentuales del PIB por debajo del promedio de América Latina y 14.9 puntos porcentuales menos respecto a la media de los países de la Ocde.

Reconociéndose que el aumento de la presión fiscal total en Colombia (total de ingresos tributarios a nivel nacional y territorial y de contribuciones o aportes a la seguridad social con relación al PIB) de 10.2 puntos porcentuales del PIB entre 1990 y 2018, al pasar de 9.2 por ciento del PIB a 19.4, crecimiento alcanzado por la vía de los impuestos indirectos. Esfuerzo que no fue acompasado con una reducción de la evasión y elusión tributarias.

De manera adicional, según la Gran Encuesta Integrada de Hogares del Dane de 2019, la población ocupada ascendió a 21 millones 500 mil personas, con un ingreso total de 26.7 billones de pesos mensuales. De las personas ocupadas, el 43 por ciento tuvo un ingreso inferior a un salario mínimo legal vigente (Smlv), el 39 por ciento un ingreso total entre uno y dos Smlv, y un 8 por ciento con un ingreso entre 2 y 3 Smlv. En 2020, la situación social empeoró sustancialmente en la medida en que la población ocupada fue de apenas 19 millones 844 mil personas, con un ingreso mensual de 23.0 billones de pesos, de los cuales el 50 por ciento tuvo un ingreso inferior a un Smlv, un 35 por ciento entre 1 y 2 Smlv, y un 7 por ciento entre 2 y 3 Smlv.

Así, además de mostrarse tanto el deterioro de los ingresos de los hogares (14%) como la reducción de la población ocupada (8%), se precisa que hay una restringida base gravable de contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, al constatarse la existencia de una masa importante de ciudadanos que reciben una remuneración muy baja por su actividad laboral.

Breve caracterización del sistema tributario en Colombia

Ante estas condiciones, una breve caracterización del sistema tributario puede sintetizarse así:

1. El sistema tributario no satisface los principios constitucionales de equidad, progresividad y eficiencia tal y como lo muestran las tarifas efectivas de tributación de las personas naturales (Gráfico 1 –Recaudo/Ingresos Brutos) como jurídicas (Gráfico 2 – (Impuesto a cargo) / (Ingresos Brutos menos Costos menos Gastos de administración menos Gastos de Distribución más Ganancias Ocasionales gravadas y no gravadas).

El sistema tributario se distingue, por lo tanto, por no ser redistributivo. De ahí la necesidad imperiosa de reformar estructuralmente el Estatuto Tributario para cumplir con los principios constitucionales, como condición necesaria para que, en conjunción con una decisiva política de gasto público redistributiva, se pueda avanzar en la construcción de un verdadero Estado Social de Derecho según lo establecido por la Constitución de 1991. Para acercar las tarifas efectivas a la nominal, deben reducirse los beneficios fiscales que erosionan la base gravable.

2. El sistema tributario se distingue por su excesiva complejidad, su exagerada opacidad y falta de transparencia ante la proliferación de exenciones, deducciones y tratos preferenciales –la mayoría de ellos sin una debida justificación económica o social, y sin estar sujetos a una rigurosa evaluación beneficio/costo–, gozando de tales beneficios, las empresas y personas naturales con mayor poder económico y político, como lo han mostrado Garay y Espitia (2019 y 2020) y lo ha ratificado la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios (marzo 2021).

Una de las implicaciones de este tipo de sistema es el elevado Gasto Tributario (GT) que implica para las finanzas gubernamentales en términos del recaudo dejado de percibir a causa de los beneficios tributarios, en tanto que se estima que el GT alcanzaría actualmente a cerca de un 3.5 por ciento del PIB al año: 2.5 por ciento en el caso de personas jurídicas y 1.0 por ciento en el de personas naturales (concentrado en las personas más ricas del país) –incluyendo el impacto de la última reforma tributaria de 2019 (Ley 2021 de 2019).

El Gasto Tributario se concentra en los ingresos no constitutivos de renta, en las rentas exentas y en los descuentos tributarios.

(i) En el caso de las personas jurídicas (PJ), los ingresos no constitutivos de renta declarados en 2019 fueron de $39.9 billones (3.8% del PIB), que liquidados a la tarifa media del 33 por ciento corresponde a una renuncia fiscal por parte del Estado de $13.2 billones. Es de señalar que los “Dividendos y/o participaciones no constitutivas de renta ni ganancia ocasional” corresponden al 61 por ciento de ese valor y que cerca de unas 100 mil PJ declarantes de ese tipo de dividendos corresponden a “empresas” que declararon ante la Dian valores iguales a cero ($0) por concepto de “Total costos y gastos de nómina”, “Aportes al sistema de seguridad social” y “Aportes al SENA, ICBF, cajas de compensación”.

Las rentas exentas declaradas en 2019 fueron de $12.7 billones, que liquidadas a la tarifa nominal habría equivalido a una renuncia fiscal de $4.2 billones.

En el caso de los descuentos tributarios, las PJ en 2019 declararon $4.5 billones, $3.5 billones más que en 2018, gracias a los beneficios otorgados mediante la Ley 1943 de 2018 que les permitió deducir la totalidad de impuestos, tasas y contribuciones pagados que guarden relación con la actividad económica, incluyendo cuotas de afiliación a los gremios, el 50 por ciento del gravamen a los movimientos financieros o el 4 por mil, así como el 50 por ciento del impuesto de industria y comercio. Entre 2015 y 2019 los descuentos tributarios como proporción del PIB han aumentado en un 465 por ciento, al haber subido de $805 mil millones en 2015 a $4.539 mil millones en 2019.

Además de los anteriores renglones del Estatuto Tributario que contribuyen a erosionar la base gravable del impuesto, se encuentran los denominados “Gastos de administración” y “Gastos de distribución y ventas”, para los que además de persistir grandes deficiencias en su control y seguimiento por parte de la administración tributaria debido a la opacidad existente y a las limitaciones desde el punto de vista contable (para 2015, estos rubros representaban el 29% y 8% de los ingresos operacionales, alcanzando en 2019 el 18% y 6%, respectivamente). Si estos “Gastos” se redujeran en un uno por ciento y se gravaran a la tarifa del 33 por ciento, el nuevo recaudo ascendería en cerca de $2 billones al año.

Así pues, el gasto tributario calculado y una reducción del uno por ciento de los gastos mencionados que erosionan la base gravable equivaldrían a un recaudo tributario adicional del orden de los $23.6 billones al año (2.2% del PIB).

(ii) En el caso de las personas naturales (PN), el impuesto sobre la renta y complementarios se liquida con base en tarifas nominales diferenciadas. Tarifas nominales que aplican diferenciadamente para cada una de las rentas de cédulas de Trabajo, de Pensiones y de Capital y No Laboral, así como otras del 10 por ciento para Dividendos y 10 por ciento para Ganancias Ocasionales. Para la liquidación del impuesto a pagar se realiza una depuración independiente de los ingresos no constitutivos de renta, costos, gastos, deducciones, rentas exentas, beneficios tributarios y demás conceptos que permitan ser sustraídos de los ingresos brutos a efecto de obtener la respectiva renta líquida cedular.

Obtenida la renta líquida cedular, se suman para obtener la renta líquida total, pero antes de aplicar la tarifa media respectiva, el Estatuto Tributario le permite al contribuyente reducirla en un 40 por ciento, y luego sí aplicar la tarifa nominal media y obtener el impuesto sobre la renta a pagar. Claramente los más beneficiados con esta norma son las PN con mayores ingresos.

Si bien la conclusión general de la Comisión de Expertos es que las tarifas efectivas de tributación de las personas naturales son bajas y tienden a disminuir en los rangos altos de ingresos, sin embargo, su diferenciación entre cédulas de rentas exige mayor análisis. En 2018, se presentaron 3 millones 289 mil 969 declaraciones de renta y complementarios por las denominadas personas naturales, de las cuales el 43 por ciento correspondieron a asalariados, el 6 por ciento a rentistas de capital y el restante 51 por ciento a otras personas naturales diferente a asalariados y rentistas de capital.
Así pues, al calcular las tarifas efectivas tributarias según cédulas de rentas se presentan los siguientes hallazgos:

(a) La tarifa nominal de tributación de los asalariados es creciente a lo largo de la distribución de ingresos, mientras que la efectiva es creciente, pero con menor intensidad a partir de ingresos medios. En los primeros percentiles la tarifa efectiva es inferior al uno por ciento y luego asciende progresivamente hasta alcanzar un valor cercano al 10 por ciento.
(b) La composición de ingresos de los asalariados se concentra en lo fundamental en las rentas laborales.
(c) La tarifa efectiva de los rentistas de capital es inferior a la de los asalariados. La tarifa efectiva de los primeros decrece para los percentiles altos de ingreso, los cuales cancelan pagan una tarifa máxima del 4 por ciento.
Los niveles de concentración del ingreso bruto son superiores en los rentistas de capital (el decil más rico concentra el 65% del total de rentas declaradas) respecto a los asalariados (37%), además de doblar el ingreso declarado per cápita.
(d) La tarifa efectiva para el resto de PN, diferentes a asalariados y rentistas de capital, desciende del 2.5% al 1.2% para los percentiles altos de ingreso (el percentil 96). La tarifa máxima es del 2.5% para el percentil 90.

En suma, de todo el grupo de PN, los asalariados son el conglomerado que tiene la mayor tarifa efectiva de tributación, triplicando la del resto de personas naturales contribuyentes.

Atendiendo a esta realidad, es necesario cerrar las brechas en tarifas efectivas de tributación tanto entre declarantes (asalariados, rentistas de capital y resto) como entre rentas laborales, de pensiones, de capital y no laborales, de tal forma que garantice un tratamiento justo y equitativo.

Una de las medidas de política tributaria alternativas para ese propósito de política pública sería la de imponer una restricción a la relación entre el valor total de los ingresos líquidos gravables de las PN que tengan ingreso brutos agregados superiores a los $70 millones mensuales, equivalente a un 30 por ciento, por ejemplo, que implicaría no solamente un recaudo adicional de $7.0 billones al año, sino además una sustancial reducción tanto de la brecha entre tarifa nominal y tarifa efectiva medias para las PN pertenecientes al 1 por ciento y el 1 por mil con mayores ingresos en el país, como del gasto tributario de las PN.

3. En síntesis, el sistema tributario consolidado en Colombia está regido por una estricta economía política de exclusión social, favorecedora de intereses poderosos a costa de intereses colectivos esenciales y reproductora de exageradas inequidades sistémicas en la sociedad, por ello la necesidad de una reforma estructural de la tributación en Colombia.

Necesidad de un proceso de reforma estructural de la tributación

Con el agravamiento del déficit estructural de las finanzas públicas del país en 2020 a raíz tanto de la pérdida de ingresos fiscales con la recesión económica por la pandemia del covid-19 y la estrategia de confinamiento para reducir la velocidad de contagio del virus y evitar el colapso del sistema sanitario, como de la exigencia de aumento del gasto público para atender prioridades de índole social, sanitaria y económica (del aparato productivo, entre otros), surge la necesidad de buscar recursos frescos.

Ante estas circunstancias, deben emprenderse reformas a la tributación de carácter estructural, entre las que deben considerarse:

1. Desmontar gradualmente aquellos beneficios tributarios que sin debida justificación económica y social introducen graves distorsiones a la competencia y privilegian primordialmente a, o son utilizados mayormente a su favor por, personas naturales y jurídicas de altos ingresos y patrimonio. Es decir, avanzar en la reducción de la brecha entre la Tarifa Nominal de Tributación (TNT) y la Tarifa Efectiva de Tributación (TET), la cual tiene un marcado sesgo pro rico.

Además, no sobra mencionar que en este contexto sería conveniente eliminar las exenciones fiscales creadas con la reforma tributaria de 2019 mediante la Ley 2010 de 2019 (equivalentes a cerca de 0.8% del PIB al año).

2. Mantener, al menos, las tarifas nominales de impuesto a la renta y complementarios de las personas jurídicas de mayores ingresos operacionales, y elevación de las tarifas marginales del impuesto a la renta de las personas naturales en los tramos más altos de ingresos, de manera mucho más progresiva, dado que la actual es de una progresividad débil.

Además, en el caso de las personas naturales ha de propugnarse por la reducción del excesivo trato tributario preferencial a las rentas no laborales y de capital en relación con las rentas de trabajo mediante el aumento de la tasa efectiva de tributación.

Con unas tarifas medias como las aquí propuestas, se lograría un recaudo adicional de dos billones de pesos al año.

Implantar una sobretasa temporal a las ganancias extraordinarias de las personas jurídicas durante la pandemia.

443 las 1000 empresas más grandes reportadas por la Superintendencia de Sociedades en 2020, aumentaron sus ganancias en 2020 con relación a 2019. Si al conjunto de estas empresas con ganancias en 2020 superiores en un 10 por ciento respecto a las del año anterior se les impusiera una sobretasa temporal del 10 por ciento sobre esas extra-ganancias, podría obtenerse un recaudo adicional cercano a $1 billón al año, sin afectar la solidez financiera de las empresas sujetas a la sobretasa dado que esta tributación les representaría, en promedio, menos del 0.6 por ciento de sus ingresos operacionales.

De igual manera, si se impusiera una sobretasa del 10 por ciento a las ganancias obtenidas por el sector financiero, se recaudaría adicionalmente otro billón de pesos al año, sin que les significara más del 0.7 por ciento de sus ingresos de operaciones, en promedio.

Estas sobretasas impactarían a 396 empresas y a 23 bancos, con un recaudo adicional de $2 billones al año.

4. Reiterar la relevancia del impuesto a los altos patrimonios de las personas naturales y jurídicas con tarifas marginales progresivas. Igualmente, valorar el papel para la equidad inter-generacional de la imposición de un mayor gravamen a las herencias más cuantiosas.

Dados los niveles de concentración de la riqueza existentes tanto en las personas jurídicas como en las naturales, así como la actual situación de crisis social, resulta indispensable plantear una imposición progresiva sobre el patrimonio con tarifas como las implantadas en 2011. Las tarifas podrían ser diferenciadas según la composición patrimonial.

Thomas Piketty y su equipo de investigación han llamado la atención sobre la necesidad de incluir los diferentes tipos de activos como base gravable, y para ello muestran la necesidad de cruzar las diferentes fuentes de información reportadas por terceros (información exógena) y gestores patrimoniales (bancos, fondos de inversión, bolsas, corredores, notarios, entre otros) no sólo de las PN y PJ inscritas en el registro tributario, sino sobre todos los ciudadanos y empresas para permitir que la declaración se realice con base mayormente en datos reales y no sobre las “buenas voluntades” de los declarantes, lo cual permitiría reducir la evasión.

El secreto bancario es un obstáculo para ello, pero ya hay acuerdos marco a nivel internacional que contribuyen a relajar esa restricción. Ahora bien, en la medida en que los bienes inmobiliarios pagan el impuesto predial, existiría la posibilidad de integrar estos dos impuestos sin quitar la titularidad y propiedad del predial a los municipios, con lo cual sería posible reducir los costos de administración del impuesto municipal, así como el excesivo poder de influencia de los poderes y los intereses políticas locales que han impedido una verdadera actualización del impuesto sobre la tierra.

(i) En el caso de personas jurídicas es de resaltar que el 0.25 por ciento de las 10 mil empresas más grandes en el país, según la Superintendencia de Sociedades, concentran el 37 por ciento del patrimonio total de las personas jurídicas, en tanto que el 1 por ciento de las empresas con menores patrimonios necesitarían cerca de 309 años para sumar ese patrimonio de las 25 mayores empresas del país. Similarmente, con base en las declaraciones de renta de la Dian, 15 personas jurídicas concentran un 29 por ciento del patrimonio total, en marcado contraste con el 25 por ciento de las personas jurídicas con menores patrimonios que requerirían unos 485 años para alcanzar ese patrimonio.

Ante esa elevada concentración del patrimonio de las empresas, es recomendable un impuesto progresivo a la riqueza de las personas jurídicas en el país. Otra justificación adicional reside en que de acuerdo con una microsimulación realizada para personas jurídicas con base en datos de la Dian, se constata que el peso específico del impuesto sobre el ingreso neto declarado resulta ser inferior al 2.0 por ciento, en promedio.

Si se toma como referencia que cerca del 70 por ciento del patrimonio líquido de las empresas hace parte de la base gravable del impuesto a la riqueza, y se consideran las tarifas definidas en el Decreto 4826 de 2010 para liquidar el impuesto al patrimonio, se obtendría un recaudo de $20 billones ($22 billones incluido los bancos) en un cuatrienio ($5 - $5.5 billones/año) *.

(ii) En el caso de personas naturales, el número de declarantes que tienen un patrimonio bruto superior a los mil cien millones de pesos ($1.100 millones) es de 138 mil, de los cuales el 10 por ciento declaró no tener deudas. Entre los que declararon tener deudas (cerca de 124 mil personas naturales), 40 de ellos tienen un endeudamiento equivalente al doble del valor de su patrimonio, y varios de ellos con deudas superiores a los dos mil millones de pesos. El 10 por ciento del endeudamiento declarado por este conglomerado de personas está en cabeza del 0.13 por ciento del total de personas naturales declarantes.

El endeudamiento declarado ante la Dian por las PN aumentó sustancialmente en el periodo 2014-2018, al pasar de un 13 a un 26 por ciento del PIB.

Con lo anterior se corrobora lo señalado por Propública, en el sentido de que los superricos utilizan el endeudamiento como una de las formas para reducir la base gravable del impuesto sobre la renta, al declarar un elevado gasto financiero. Una de las deficiencias de la política tributaria consistente en un insuficiente análisis detallado de la procedencia de los diversos tipos de ingresos líquidos y gastos declarados, favorece la erosión sin debida justificación de la base gravable como una de las prácticas usadas por las personas más ricas no solo en Colombia sino también en el mundo. Los agentes poderosos tienen la capacidad y saben cómo aprovechar cada una de las lagunas de las normas fiscales instituidas en el estatuto tributario. Muchos de ellos “se sirven de estrategias de evasión de impuestos más allá del alcance de la gente del común” (Propública).

Si se aplicaran las mismas tarifas estipuladas para las PJ en el apartado anterior, el recaudo sería de $8 billones en 4 años, es decir $2 billones anuales.

5. Aplicar una sobretasa temporal del 1 por ciento a los ingresos brutos no laborales de las PN superiores a 50 millones de pesos mensuales durante la pandemia.

Con esta medida se recaudarían cerca de $2 billones al año.

6. Implantar un gravamen que debería ir incrementándose en el tiempo hacia una tarifa del 33 por ciento, como en el caso de otras fuentes de ingresos, sobre los dividendos repartidos a personas jurídicas, dado que en la actualidad se gravan los dividendos recibidos con una tarifa del 10 por ciento, la que habría de irse elevando hacia la tarifa del 33 por ciento, lo que se constituye en un cuestionable incentivo para la creación de sociedades por parte de adineradas personas naturales para así evadir o eludir el pago de este tributo. La importancia de este tema reside en el recaudo potencial adicional que alcanzaría hasta cerca de $10 billones al año.

Un tipo de anomalía corporativa recurrente

En el caso de las personas jurídicas, los registros de la Dian reportan que hay número más de 100 mil declarantes ante la Dian que no registran gastos de personal, ni pago de parafiscales (Icbf, Sena, entre otros), ni pagos a la seguridad social. Estas personas jurídicas le reportaron a la Dian unos dividendos declarados como no constitutivos de renta superior a los $4 billones y unos ingresos no constitutivos de renta por cerca de otros $6 billones, con el agravante de que se observa una elevada concentración de los mismos en un número relativamente reducido de sociedades.

De seguro, gravar debidamente a este tipo de “empresas” no sólo no va a afectar la productividad de la economía, sino que el reconocimiento de este tipo de comportamiento anómalo tan generalizado que responde a una falta de regulación, control, vigilancia y penalización por parte de las autoridades responsables, le permitiría a la Dian y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público corregir y evitar este tipo de anomalía corporativa mediante un marco normativo transparente y eficaz.

Este tipo de fenómeno ha de ser transparentado y reconocido para que el sistema tributario le cierre el paso a fenómenos de evasión y elusión tributarias a favor de personas naturales de muy elevados ingresos por el hecho de utilizar mecanismos de esta naturaleza o vacíos normativos, que generan tanto inequidad con el resto de empresas que participan en el sistema como ineficiencia en la tributación y en la regulación competitiva entre empresas, entre otras.

La tributación de dividendos a personas jurídicas

Las personas jurídicas declararon dividendos por 29.6 billones de pesos en 2019 de acuerdo con información recién divulgada por la Dian. El impuesto declarado por tal concepto fue de apenas $24.8 mil millones. Esto significa que la tarifa media efectiva de dividendos recibidos por las personas jurídicas fue de 0.084 por ciento. Si a esos ingresos por dividendos se les hubiera aplicado la tarifa general del impuesto a la renta y complementarios del 33 por ciento, el recaudo hubiera sido de hasta cerca de 9.8 billones de pesos en dicho año. Así pues, por la vía de los dividendos recibidos por las personas jurídicas el gobierno nacional habría renunciado a cerca de 10 billones de pesos en 2019.

En este punto es necesario mencionar que existen diversos mecanismos mediante los cuales se busca que a través de múltiples sociedades pueda encubrirse el pago de dividendos a personas naturales o jurídicas, tomando provecho de la normatividad vigente. Es así como a través de las aquí denominadas “sociedades refugio” o “sociedades de papel” en el país y sus socias en el exterior, especialmente en paraísos fiscales, sus dueños, personas tanto naturales como jurídicas, puedan evitar el pago del impuesto a dividendos, creándose serias inequidades y pérdidas de recaudo en el país.

En este contexto, sería recomendable implantar el impuesto sobre los dividendos distribuidos a sociedades jurídicas por una sola vez –es decir, que de ser parcialmente repartidos de nuevo a otras sociedades jurídicas no serían sujetos otra vez al gravamen al aplicarse la figura del crédito fiscal–, sin gravar a los dividendos reinvertidos para promover la inversión de las empresas, lo que podría generar un recaudo adicional superior a 0.6 por ciento del PIB al año.

A su vez, complementariamente incrementar de manera progresiva la tarifa del impuesto a dividendos repartidos a personas naturales hacia el nivel de la tarifa del impuesto a la renta de personas de los ingresos más elevados en el país.

7. Aplicar el mismo tratamiento tributario a las ganancias ocasionales que el dado a las otras rentas en el caso de personas jurídicas.

Las ganancias ocasionales declaradas por las empresas en 2019 ascendieron a $8.6 billones y el impuesto liquidado por ellas fue de $815 mil millones. La tarifa nominal de tributación del impuesto fue del 10 por ciento, mientras que la tarifa efectiva de tributación, medida con base en los ingresos ocasionales, fue de tan sólo el 4 por ciento.

Si todas las ganancias de las empresas tuviesen el mismo tratamiento fiscal, es decir si la tarifa impositiva a las ganancias ocasionales fuese igual a la tarifa media a la cual se liquida el impuesto sobre la renta, se recaudaría aproximadamente $2.6 billones al año, y si adicionalmente se eliminara la exención, el monto sería de aproximadamente $3.0 billones al año.

Ahora bien, y con el objeto de evitar posibles vacíos que sean aprovechados por los contribuyentes, se debe dar igual tratamiento a las ganancias ocasionales declaradas por las personas naturales, y con ello el recaudo adicional ascendería a $1.7 billones al año.
En suma, el recaudo adicional al gravar las ganancias ocasionales al 33 por ciento tanto para las PJ como para las PN ascendería a cerca de $3.7 billones al año.

8. Implantar modalidades y mecanismos novedosos alternativos al de la devolución del IVA para evitar elevados costos de transacción y graves asimetrías e inequidades verticales y horizontales a y entre hogares que deban ser debida y oportunamente compensados como respuesta a problemas asociados con la focalización ante deficiencias todavía existentes en los registros inter-administrativos y dados sus perversos impactos sobre los ingresos de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, e incluso de gran parte de la clase media, consecuentes con un marcado deterioro de la desigualdad de ingresos en el país, si se llegara a tomar la decisión de ampliar la base gravable del IVA, con la inclusión de bienes y servicios de la canasta familiar.

Con base en la estructura de ingresos y gastos según la Encuesta nacional de presupuestos de los hogares (Enph) 2018, el gobierno nacional imputa el valor del IVA por hogar pobre y define así el valor por devolerles por este concepto mediante el denominado programa de devolución del IVA. Es de recordar que la desigualdad en el nivel de gasto entre hogares es reflejo de la existente en ingresos, en la medida en que el índice de Palma es de 21 en ingresos y 8 en gastos.

La pregunta que hay necesidad de hacerse, es: si es posible imputarle el IVA al gasto de los hogares pobres y con base en ello realizar la respectiva devolución, entonces ¿por qué no es dable imputarle el IVA del 19 por ciento al gasto de la canasta familiar de los hogares de mayores ingresos y cobrarlo directamente en su correspondiente declaración de renta?

Suponiendo que se tomara este marco como política pública y se decidiera gravar a los hogares del decil 10 de ingresos con un ingreso promedio de $8.900.000 mensuales y un gasto promedio de $5.900.000 millones al mes, el cual incluye el IVA pagado. Ahora bien, si a cada bien o servicio que consumen se le dedujera el IVA pagado, y se le aplicara la tarifa general del 19 por ciento y se descontara la tasa de evasión en el IVA, la cual fue estimada entre el 23 y el 40 por ciento por la “Comisión de expertos para la equidad y la Competitividad tributaria” de 2015 (pp. 21-22), se tendría un recaudo de unos $12 billones al año.

Como complemento, debe imponerse un impuesto al consumo sobre bienes considerados de lujo con tarifas superiores al 19 por ciento, el que impactará directa y exclusivamente a las personas de alto ingreso en el país.

Además, ha de instituirse un gravamen por concepto de IVA (con una tarifa del 19%) sobre la venta de bienes raíces con un valor superior a $2.000 millones, por su claro efecto redistributivo.

9. Aumentar significativamente la presión tributaria en el caso del sector rural a cargo de los grandes poseedores de tierra o de las empresas explotadoras del suelo o del subsuelo, mediante una complementación de medidas de política como la actualización del catastro, la elevación sustancial de las tarifas del impuesto predial, la implantación de un impuesto de tipo presuntivo que penalice tanto la especulación y la acumulación de tierra con fines de ostentación de poder de diversa naturaleza, como el uso de la tierra en contravención con su aptitud.

10. Avanzar decididamente en la implantación de una novedosa “tributación verde” en el país, dada la necesidad de desarrollar y proteger su reconocida variedad ecosistémica, su biodiversidad, sus fuentes de agua y acuíferos, en fin de su Naturaleza, como la fuente de riqueza nacional en perspectiva perdurable inter-generacional. Esa tributación ha de contribuir a la promoción de la transición socio-ecológica con miras a una progresiva descarbonización del sistema socio-ambiental y una transformación de la matriz energética, con la sustitución de los combustibles fósiles y la incorporación de nuevas fuentes de energía amigables y reproductores de la Naturaleza, la reforestación y la agroecología, entre otros.

11. Interponer los mayores esfuerzos a nivel institucional y administrativo para el combate a la evasión y elusión tributarias, tan elevadas y onerosas económica y socialmente para el país. Sobresale la necesidad impostergable de imponer todos los correctivos que sean idóneos y eficaces para combatir la evasión y la elusión tributarias, concentrándose especial, aunque no exclusivamente en aquellas personas naturales y jurídicas ricas que utilizan diversas figuras y mecanismos para aprovechar vacíos e intersticios legales en el estatuto tributario y así evadir o eludir obligaciones tributarias. El caso de las sociedades refugio o de bolsillo es uno de los más ilustrativos.

Como concreción de este propósito, propósito, es prioritario brindar la atención que no ha recibido hasta el momento para asegurar una efectiva ampliación de la base tributaria en el universo de aquellas personas naturales y jurídicas con alto ingreso y patrimonio que todavía se encuentran “excluidos” artificiosamente, y no hacerlo de manera exclusiva como tradicionalmente se ha buscado proceder con las personas de ingreso medio-bajo para fines estrictamente recaudatorios.

En este marco de referencia programático de un proceso de reforma estructural para el próximo cuatrienio es de destacar que la primera etapa del proceso sería la reforma tributaria por debatir y precisar en sus características fundamentales durante la legislatura en el segundo semestre de 2021, la cual debería asegurar un recaudo de entre $20 y 23 billones al año, con una elevada proporción de los ingresos tributarios generados de carácter permanente y otra porción de ingresos temporales para poder enfrentar la crisis económica y social profundizada con la pandemia del covid-19.

Bogotá, junio 28 de 2021

* Recuérdese que el impuesto se estipuló para ser pagado en 8 cuotas durante 4 años y que las tarifas oscilaban entre el 1.0% para patrimonios entre $1.000 y $2.000 millones y el 4.8% para los mayores a $5.000 millones.

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Sangre nueva circula por las arterias de Bogotá: es la de los estudiantes de algunas de las universidades privadas, así como otros jóvenes que se sumaron al paro nacional convocado para el miércoles 5 de mayo.

Llegaron a su cita seguramente sintiendo el tenso ambiente que se respiraba en la ciudad, en la que sus avenidas no estaban colmadas por el masivo flujo de vehículos que siempre la ahoga; una ciudad donde gran parte de quienes la habitan decidieron no salir a sus conocidas y sufridas rutinas, ante el temor de un descontrol social que culminara entre nubes de gases lacrimógeno, tiros de muerte y carreras desesperadas.

Son jóvenes para los cuales seguramente esta es su primera participación en una acción de expresión antigubernamental, para llegar a la cual debieron dar un debate en sus centros de estudio, propiciado por sus rectorías, y producto del cual decidieron en ellos declarar una especie de “día cívico” para que educandos y educadores pudieran sumarse a la protesta sin riesgo de perder clase o dejar pendiente algún examen. Una motivación condicionada desde las rectorías que recuerda iniciativas del empresariado, como la que obligó en 1957 al dictador Rojas Pinilla a su exilio español.

Mujeres y hombres, ya no peinados con la uniformidad de hace 64 años. En este caso centenares de estudiantes de la universidad Javeriana, Fundación universitaria de las ciencias de la salud, Antonio Nariño y Universidad de ciencias aplicadas y ambientales, establecieron como punto de encuentro el Parque Nacional y su entrada colindante con la Carrera Séptima, al cual también concurrió un importante grupo de profesores.

Pese a su inexperiencia en las lides de la demanda social y de la confrontación con el establecimiento, llegaron cargados de energía, y con algunas representaciones artísticas que les servirían para comunicar de otra manera lo que piensan sobre el actual gobierno, sus diversas políticas y la sociedad que somos.

El punto de encuentro se va llenando de jóvenes, se saludan, conversan. Pasan los minutos y el eco de las conversaciones gana espacio, pero no por mucho tiempo. El silencio total se impone en un tramo de la Séptima con calle 39, y la razón es un grupo de estudiantes que: vestidos de negro yacían inmóviles en el áspero asfalto, rodeados de cámaras y mirones, una flor amarilla descansaba en los dedos de una joven cuyo cuerpo estaba totalmente cubierto por tela negra dejando la mano izquierda de la artista como única parte visible. Su mensaje está estructurado a través de un performance realizado por jóvenes artistas para honrar a las víctimas de la violencia estatal. Tras un prolongado lapso de silencio, los estudiantes se levantaron enérgicos para gritar firmemente su petición, “No más asesinatos”.

Aunque pueda sonar a obviedad, en un país donde la vida parece valer tan poco resulta una petición más que contundente, una exigencia legítima de vida desde la dignidad y creatividad de una juventud consciente de la realidad que vive el país en el cual habitan.

El punto de encuentro fue solo eso, y una vez allí ya sabían hacia dónde marcharían, tomando como rumbo el monumento que recuerda a los Héroes de la gesta independentista y no hacia la tradicional Plaza de Bolívar. Para llegar a su destino tomaron rumbo por la Caracas y por la Carrera Séptima.

Quienes recorren la Séptima, al llegar a la calle 60 se encuentran con otras delegaciones unversitarias, entre ellas estudiantes de las universidades Rosario, Externado y Andes, que habían seleccionado el parque conocido como de los hippies como punto de referencia para la marcha.

Hacia Héroes

El sector está totalmente colmado por la vitalidad juvenil, sus vistosos colores, la música y las arengas alusivas a la inconformidad, descontento e indignación por todos los jóvenes y adultos asesinados desde el 28 de abril, como también alusivas a demandas populares que se desprenden del generalizado descontento con la reforma tributaria.

La marcha continúa. Con paso lento, consignas entonadas con energía y sentimiento de inconformidad por las decenas de flores arrancadas violentamente en primavera, flores impactadas por tiros de los cuerpos de seguridad del establecimiento durante estos días de alzamiento juvenil y social. En simultáneo, otras varias marchas, de jóvenes pero también de sindicatos y otras organizaciones sociales, partían al mismo tiempo desde otros puntos de encuentro y recorrían otros sectores de la ciudad.

De manera similar otras muchas marchas estarían tomando cuerpo en el resto del país, en decenas de ciudades, pequeñas o grandes, en todas ellas sus participantes unidos por el descontento con el mal gobierno, con su irrenunciable uso de la violencia homicida, con una oligarquía que gobierna pensando solo en cómo sacar beneficio de aquello que es de todos y todas pero que ha terminado por ser de unos pocos, el conocido 1 por ciento. Marcha, marchas, en las que no está ausente el temor al ataque inesperado del Esmad y la posibilidad de una muerte también inesperada o un disparo de bala de goma que reviente un ojo, o que haga inservible alguna otra parte del cuerpo. Pero, pese a ello, todas y todos, como ha sido común durante estos días, decididos a tomar el riesgo para así dejar testimonio de inconformidad.

El sector está totalmente colmado de juventud, y sus pies se enrutan hacia su destino previamente seleccionado, llegan hasta la calle 72 y bajan a la Caracas para finalmente colmar todos los entornos del territorio que ocupa el monumento a la memoria de quienes se batieron y ofrendaron su vida por una causa, derrotando a los colonizadores y dando paso a la fundación de la república que aún somos, y su Estado oligárquico, el mismo que pasados 211 años debiera sufrir igual suerte y así dar paso a una nueva organización social, política y económica.

Legitimidad a la protesta social

Las marchas durante la mañana y la tarde se llevaron a cabo de manera tranquila y alegre, las grandes cantidades de manifestantes solo se sobresaltaban con la aparición de efectivos de la policía quienes en algunos casos estaban apostado como defensores de la propiedad privada, protegiendo edificios, puertas y logros, como el que identifica al banco de Bogotá en sus oficinas principales, y otras entidades de renombre que no tolerarían los estragos de los grafittis.

Sin el más mínimo atisbo de violencia, los estudiantes se movilizaron hasta caer la tarde, solo exasperados puntualmente por quienes causan su malestar y cólera, aquellos que estimulan los desordenes al provocar e instigar, la mal llamada fuerza pública y su cuerpo élite de choque, el Esmad.

Estamos ante una juventud que merece como reconocimiento que las organizaciones del más diverso cuño –sindicales, ambientales, de género, culturales, territoriales, y otras muchas– reivindiquen en su interlocución y le exijan la implementación de todas y cada una de aquellos factores que concretan la negación de vida digna para el amplio segmento juvenil:

- Derecho a la educación universitaria y superior gratuita, fortaleciendo para ello el sistema público educativo en todos sus niveles y dejando a un lado la política de girar dinero para pagarle a las universidades, sobre todo privadas, por demanda.

- Empleo estable y bien remunerado, poniendo en marcha de inmediato, un plan extraordinario de trabajo que asegure chamba para no menos de dos millones de personas, plan ampliado en el mediano plazo a por lo menos otro millón de empleos para jóvenes.

- Erradicar la criminalización de la juventud.

- Implementar una política de inclusión juvenil en todos los aspectos de la gobernanza

- Desmilitarizar la policía, dejando atrás la idea de que todo aquel que protesta es enemigo, y acabar con el Esmad.

Ellos y ellas quieren, exigen y merecen un presente placentero y un futuro luminoso.

La campaña de Gustavo Petro aglomera en plazas de barrios y municipios. Da para tanto que pudiera ser verdad que, ante el 27 de mayo, ¿Colombia está ad portas de otro 19 de abril de 1970?

Con un gran número de reacios a participar, los días que pasan de discurso electoral y trapisonda prenden en una parte del país, con realidades entre la ciencia política, la inconformidad y la fantasía –en la esperanza (de la oposición) y en la desesperanza (de los excluidos), cualquier cifra es vista como avance o triunfo. Estas elecciones (2018-2022) resultaron con un abrebocas que no es garantía ni prenda de buen sabor.

Sucede que una ola de optimismo recorre al movimiento social colombiano y contagia a sus variados activismos con pasajes de memoria. Es motivo de alegría. Se trata de una irrupción en la exaltación de ánimo que tiene origen en la campaña presidencial de quien ahora aparece como aglutinador de la inconformidad de izquierda, cuyas propuestas de gobierno encuentran sintonía con capas poblacionales a lo largo y ancho del país. Incluso, silban en conglomerados sociales hasta ahora arrinconados, y silenciados, por una guerra contrainsurgente y paramilitar que dejó entre estos sectores un temor generalizado, y una amarra de silencios que apretaban pechos y hondas huellas en la memoria.

Es un optimismo que parece o llega a extremo, exagera, dado el antecedente de situación a flor de números, no solo en los recientes resultados de las elecciones, las consultas de marzo y la cifra anterior con continuidad del “referendo por la paz”, con efectos sobre la presente campaña, sino porque no repara en el asunto substancial con factores críticos: de las lecciones dejadas por las formas organizativas, partidistas, de gobierno, gestión e ¿identidad y pertenencia popular? aplicadas en América Latina durante los últimos años. Tampoco avista en las lecciones de nuestra propia historia cuyo reflejo más paradigmático descansa en Jorge Eliécer Gaitán, en el movimiento gaitanista y su exterminio. Y por supuesto con menor medida, en las consecuencias del fraude a Rojas Pinilla.

De ahí que llamen la atención, e incluso asusten, mensajes que ahora llegan por las redes sociales festejando el surgimiento de “un nuevo caudillo”. Una barbaridad y un contrasentido de múltiples dimensiones: social, organizativo, político, histórico, contradictorio ante el desafío actual por ¡Otra Democracia!, la que implica espacios, procesos y dinámicas participativas, deliberativas, consultivas, de otro tipo y otro ritmo, en todo el quehacer social, de lo cual no están exentas las nuevas formas de organización y participación, las nuevas formas por potenciar para ser gobierno y poder.

Precisamente, la primera lección por apropiar del inolvidable legado de Gaitán es que su potencial de liderazgo no se tradujo en fuerza organizada. Quedó un vacío que impidió la respuesta coherente de las mayorías ante la acción violenta del establecimiento, facilitando el genocidio que luego padecieron por decenas miles de sus adeptos. Es la misma lección que arroja el progresismo por toda América Latina: el más notorio aspecto que logran constituir y articular estos proyectos de gobierno es el de unos partidos de ascenso de otra clase dirigente, con vocación y funcionamiento electoral, simples instrumentos para tales jornadas. Todo un error que adelgaza el apoyo y las mayorías iniciales.

Otra de sus enseñanzas, en las circunstancias del tiempo en que vivió, fue el limitado sentido educativo de sus mensajes. En efecto, para conformar un sujeto social activo y protagónico por el cambio estructural, no basta con denunciar y agitar en la campaña electoral. Más allá de la misma y de sus semanas o meses de contienda, un proyecto de nuevo país debe asumir que en todo tiempo y circunstancias –como una de las funciones de quien tiene la palabra y la atención de quienes le escuchan– hay una tarea urgente: la de pronunciar mensajes llenos de ruptura con la política tradicional en su implicación de sentido pedagógico. Entre los primeros y fundamentales mensajes que debiera repetir una y otra vez, es que el líder resulta circunstancial y está en cuestión con Gaitán…, con Chávez…, con Evo…, la arenga “Yo no soy un hombre, soy un pueblo”.

Para el tiempo de hoy y su desenlace pronto con victoria, los liderazgos deben ser colectivos. En todo proceso con vocación de cambio resulta central la configuración y la suma de las estructuras sociales plurales y horizontales, sumergidas con reconocimiento en territorios, donde todas las miradas de país tengan espacio, donde la propia gente se articule no solamente un día, con identidad e iniciativa, dando paso a la discusión y la planeación sobre cómo ser gobierno directo y en todo momento. Con proyección de los bosquejos diversos que amplíen el consenso social con raíz popular, y, de este modo, con un alcance definitivo de asidero –con margen para diversas formaciones políticas, no sólo de “partido único”–, bien por vía autónoma, bien de manera concertada con instituciones de variado carácter.

Extraña, por tanto, que en la campaña en marcha el candidato Petro no aluda a una ni a otra de estas particularidades, como si pretendiera tener asiento indispensable; como si la situación que ahora sucede con Lula en Brasil no ampliara ondas aleccionadoras por toda nuestra región: como si la curva con descenso en la popularidad de Chávez no hubiera sembrado lección alguna; como si el presente y la repetición en Bolivia de un liderazgo que no cuenta o pareciera no contar con sucesión no fuera suficiente para adentrarse en debates sobre estos temas de gobierno y poder.

Desprendida del genocidio padecido por el gaitanismo, llegan las imágenes que nos indican que sin movimiento(s) social(es), como soporte y alma de los procesos de cambio a que llama el candidato, toda esperanza de transformación efectiva es pura palabrería o “discurso de candidato y de político”. En verdad, sin mecanismos de control por parte de los propios movimientos, sobre quién interpreta o lleva por un tiempo la palabra de todos, lo único que queda en siembra es la continuidad de un personalismo, de un ‘presidencialismo’ funcional con las leyes del capital y, con este marco, de desilusiones.

Una lección de experiencias vividas en toda la región, y más allá, pero también desprendida de nuestro propio territorio con sus vivencias, es que una cosa es el gobierno y otra el poder. Mucho más cuando el acceso que otorga un hipotético triunfo electoral es al control del Ejecutivo, sin desconocer que Congreso, Cortes, Fuerzas Armadas, gremios económicos (entre ellos los banqueros), medios de comunicación, organismos multilaterales, etcétera, estarán en otras manos. O sea que ese optimismo desbordado que ahora se siente en amplios sectores del activismo y una franja alternativa ni siquiera pondera en que ese supuesto gobierno, sin un previo o paralelo hecho social motor de diferenciación, dentro de una situación en la cual el poder oligárquico cuenta con la iniciativa ante la opinión del habitante común, contaría con un escaso margen que condiciona y fuerza a conciliar y negociar las propuestas que ahora agita por plazas y auditorios, teniendo que –muy seguramente– ejecutar muchas de las medidas y programas que ahora mismo rechaza. En la desventaja derivada de la correlación de fuerzas, hay medidas impuestas de facto por el poder real que está detrás del escenario: el poder financiero, con sus cohortes de congresistas, jueces y militares que lo protegen y legalizan.

De ahí que sea sustancial que quien ahora atrae todas las miradas insista en que las gentes del país asuman sus formas de reunión, de organización, y obtengan espacios de deliberación, reflexión y decisión, para debatir en un primer momento el plan de gobierno que ahora es el eje de la campaña, y su aplicación, para que se lo apropien, lo amplíen en argumentos y lo reformulen en todo o en parte, según el sentimiento frente a la deuda social que el país padece bajo la responsabilidad tradicional. De ahí igualmente que insista el candidato en que esas mismas gentes con paso rápido, y bajo un impulso diario de una porción institucional en contradicción que salga a la vista, se constituyan, en todo espacio y lugar, en cientos, en miles, de comités de gobierno. Es una conexión de reuniones y organismos que deberán constituirse en soporte fundamental de control y ahondamiento de una política alterna, dentro de las variantes con realismo de a) la progresión y la continuidad en un nuevo proyecto de articulación y acción social alterna en Colombia, y b) de una gestión presidencial de nuevo tipo.

En cualquier caso, está a la orden una articulación arcoíris de las gentes de toda procedencia que siembre las instancias y mecanismos necesarios para que esa fuerza ahora despertada no vuelva a contraerse, no regrese a la contemplación, sino que ahora ocupe todo el territorio nacional en una animada campaña por un país soportado en vida digna y democracia plena, una frase que pudiera resumir todo aquello que anhelan unas y otros, tanto en el campo como en las ciudades.

Y así debe ser, pues, recordemos, un buen gobierno es el que garantiza la felicidad de todos sus gobernados, para lo cual un factor fundamental precisamente es lo ya resumido en la máxima de vida digna y democracia plena. Y un buen dirigente es aquel que, sin generar dependencias ni someter voluntades ni cortarle energía a la inconformidad social, crea las circunstancias requeridas para que, al tiempo que él actúa, surjan otros cientos de liderazgos del más diverso tipo, locales, regionales y nacionales. Son lecciones para tomar en cuenta. “Seamos realistas: proyectemos lo imposible”.

Rectificar en el mensaje y los instrumentos para la comunicación con la ciudadanía de a pie y del común, organizar, movilizar, educar, sembrar confianzas, acercar compromisos, disponer espacios y métodos para procesar las divergencias, identificar y proyectar un liderazgo de diverso tipo y colectivo de nación, mirar el presente pero siempre con perspectivas de inmediato, son apartes de una campaña y una acción social electoral que deben ser mucho más que eso.

De esta manera, así se pierda en el propósito de ser electo, se gana en el propósito de ser más país. Un triunfo por concretar en la calle, en una dualidad de poderes por darle forma constituyendo y poniendo en marcha miles de asociaciones solidarias en pro de otra economía necesaria, base presente y futura para darle piso a otra política, una que no amarre ni someta con clientelas y chantajes provenientes de la casa de gobierno nacional, departamental, municipal, veredal, del corregimiento, de la comuna, la localidad, la JAL, el barrio, la acción comunal o similares. Una economía y una política otras, asentadas a través de juntas de vecinos autónomos que asuman el ordenamiento y el cuidado de sus barrios y sus cuadras como un asunto prioritario en beneficio de la vida digna, la cual no es posible por fuera de la vida colectiva y solidaria. Como proyección de este actuar, un entretejido de movimientos sociales del más diverso carácter deberá tomar forma por todo el país. Su interrelación, en intercambio de productos, experiencias, discusiones, campañas, etcétera, será fundamental para que gane músculo.

Al actuar así, lo electoral será una simple circunstancia en el ejercicio de reconstruir nuestro país, devastado por años de confrontaciones armadas, con la proyección de un modelo paramilitar, contrainsurgente, que centró su mira en el “enemigo interno”, arrasando con los liderazgos sociales, con la instrumentalización de narcotráfico y narcotraficantes, en un desbarajuste de valores, tradiciones y tejidos sociales, y por su conducto en un ahondamiento del neoliberalismo por la senda cultural, levantando ante las propuestas de otro país posible inmensas murallas por sortear, todo lo cual fue y sigue complementado por una pléyade de pésimos gobiernos.

Con la primera vuelta de esta campaña, este 27 de mayo –y de darse el caso con la segunda el 17 de junio– se cierra una fase de optimismo social y deberá arrancar, de inmediato, otra fase: la de un alternativo reencuentro nacional. Hay que proceder así, pues no hay espacio para la desesperanza.

Abril abrió su calendario con nuevos aires. Durante su segunda semana (6-12), Bogotá fue el escenario de la Cumbre Mundial de Arte y Cultura para la Paz, a la que asistieron más de 130 mil personas, para escuchar, ver, compartir y discutir visiones sobre la paz con académicos y actores sociales de diferentes procedencias, tanto del país como del exterior.

Las actividades fueron diversas, como lo es nuestra cultura. Danza, música, cantos, teatro, todas las expresiones artísticas hicieron parte de esta gran Cumbre que llevó a diferentes conclusiones, pero que propició un espacio reflexivo hasta no visto. Un lugar para discutir sobre el significado de la tan mencionada palabra paz, y descubrir cómo la valoran y proyectan desde diferentes ángulos.

La educación y la paz

La educación es un tema central en la construcción de un país, más aún cuando la pretensión es alcanzar la paz. Es por eso que en esta Cumbre no podía faltar este importante tema. Fueron dos sesiones las organizadas para tratar la educación, en los que se evidenció lo que muchos ya saben: en nuestra sociedad, la cultura, las artes, la música y hasta el juego son ajenos a la formación de la mayoría de sus miembros.

Experiencias en educación artística

El lunes 6 tuvo lugar un encuentro de experiencias sobre la educación artística en el Teatro Jorge Eliécer Gaitán –TJEG. Los invitados fueron Evert Peña, músico fundador de la Escuela de Puertas Abiertas de Música Tradicional, espacio de enseñanza de la marimba como forma de resistencia "Semillas del Litoral" en El Charco, Nariño; Ramiro Noriega, exagregado cultural de Ecuador en Francia, ministro y viceministro; y Carlos Miñana, doctor en antropología social y cultural, magister en educación y licenciado en pedagogía musical. Ellos compartieron sus experiencias desde diferentes puntos de partida.

Evert Peña, un hombre alto, con sombrero de paja y de piel negra, dio a conocer los avances en la educación de la Marimba y destacó la música como parte fundamental de su cultura, desde que nacen hasta que mueren. Ramiro Noriega, habló sobre cómo le están apostando en Ecuador a que el arte y los artistas hagan parte de la universidad, para dejar de ser simples invitados a distintos eventos.

Carlos Miñana, planteó que es una falacia pensar en la música como formadora de paz, pues con ella también se partió hacia distintas guerras, pero también la han utilizado para engañar gente y violentar a otros. La música es una herramienta que es posible de utilizar para lo bueno y lo malo, la decisión de qué hacer con ella es de cada uno; fue su mensaje.

Finalmente, sobre una investigación que realizó a diferentes iniciativas de educación artística en el país, compartió su conclusión: no existe fórmula para enseñar la música y el arte en general, una fórmula que conlleve a la construcción de paz, todo depende de la gente, de la historia, de los conflictos, de las costumbres, todo depende del contexto.

Arte y educación

Al día siguiente, el martes 7, en el mismo escenario –TJEG–, un panel con cuatro invitados discertó sobre el arte en la educación: Jesús Martín Barbero, teórico de la educación y la cultura; Mario Hernández, médico y el candidato ganador de las elecciones entre estudiantes y funcionarios para ser el rector de la Universidad Nacional; Renato Ortíz, teórico en cultura, diversidad y globalización; y Patricia Ariza, dramaturga, directora de la Corporación Colombiana de Teatro.

Uno a uno, opinaron desde su experiencia, señalaron y propusieron los aspectos que consideran están ausentes en la educación colombiana para la formación de sujetos activos. Sus apreciaciones fueron aplaudidas por los asistentes que llenaron el teatro y que salieron con más argumentos para sostener la premisa que muchos ya han pronunciado y que sintetizó Hernández en una frase: "Como vamos, vamos mal". Pero aún más importante, salieron con varias ideas, propuestas, y con la convicción que el país requiere un cambio, que su concreción debe ser lo más pronto posible.

La sensibilidad humana, el arte y la paz

Jesús Martín Barbero enfocó su ponencia sobre la importancia de la sensibilidad en el ser humano. De la cual se desprende la creatividad, el gusto por la lectura y la escritura, y básicamente la posibilidad de formar sujetos modernos.

La escuela, después del kínder se convierte en algo ajeno al juego, dijo, "se acabó el mundo expresivo, se acabó el mundo de los sentidos, y de los sentires. Al maestro le importa un carajo lo que le pase a los sentidos de sus alumnos [...] porque enseñan un saber racional. Resulta que la dimensión del sentir es la dimensión del gozo y del dolor que pasa por el cuerpo, no solo por la cabeza, y eso lo sabemos los latinoamericanos mejor que nadie".

Los aplausos para el profesor llegaron sin espera. El discurso, que realizó con tono fuerte, resaltó que sin la estimulación de los sentidos es imposible el arte, así como es imposible lograr la paz.

"Antes de que se hablara de modernidad, un filósofo alemán ya planteó que la formación estética, la formación de la expresividad y de la creatividad era la clave de formación del ciudadano. Es decir, sin formación de la subjetividad no hay sujeto moderno [...]. María Teresa Uribe Hincapié –tuvo que ser una mujer la que se atrevió a decirlo: miren, ¿saben por qué Colombia está tan atrasada?, porque su escuela no fue capaz de gestar sujetos modernos. El sujeto moderno no es solo el que piensa con la cabeza sino el que siente con su propio cuerpo, con sus propios sentidos".

En concordancia con su intervención, preguntó: "¿Qué vamos a hacer con este cuento en el que se ha metido el gobierno pero no sabe de qué habla: transformar la educación en Colombia? [...] O la escuela crea autores o crea meros imitadores. [...]", agregó.

Y terminó con la importancia de la imaginación: "Necesitamos mucha imaginación para que la memoria de este país deje de ser una memoria vengativa. La memoria que necesitamos es la que sea capaz de hacer el duelo por todos los muertos, por todos los desplazados, por todos los trastornados [...]. Solo una ciudadanía abierta al riesgo, abierta a la improvisación, abierta a la negociación va a entender qué tipo de memoria va a necesitar la negociación de La Habana para hacer posible un país nuevo, un país reconciliado".

Contra la lógica del "sálvese quien pueda"

Mario Hernández trató de responder al interrogante, ¿Cuál educación es aquella que contribuye a construir paz en una sociedad concreta como la colombiana?

En primer lugar recordó que la firma de un acuerdo en La Habano no implica tener una sociedad en paz, "de hecho la mejor expresión para lo que sigue debería ser la expresión postacuerdo como muchos lo han propuesto y no postconflicto".

Fue enfático en criticar el "individualismo liberal": "Una sociedad que a falta de pactos políticos respetados y sólidos en el largo plazo aprendió a vivir bajo la lógica del "sálvese quien pueda", del "cómo voy yo ahí" y del "más vale ser rico y sano que pobre y enfermo", como dijo Pambelé".

Para él, cambiar esa lógica afectaría todo: las relaciones políticas, las estructuras en las instituciones, toda relación humana, disminuyendo considerablemente las reacciones violentas y creando sociedad.

"Una sociedad en paz significa una forma de organización solidaria e interdependiente que combina el reconocimiento de las diferencias con la redistribución de recursos para superar desigualdades injustas a partir de procesos, reglas y escenarios de participación para el ejercicio democrático de todos. Esa sociedad, seguramente no podrá seguir atada al comportamiento depredatorio del capitalismo y tendrá que afectar las formas de poder, económico, político y militar, que reproducen la trayectoria de la sociedad colombiana", agregó.

La educación, dijo, debería llegar a todos como derecho fundamental, pero también, debería darse sobre la premisa de que todos somos diferentes, por lo cual se debe estimular cada proyecto, sin importar lo diversos que puedan llegar a ser. No homogeneizar a través de la repetición.

La educación debería dejar de establecerse sobre "La asociación cada vez más marcada entre el acceso y la capacidad de pago de las familias, y así mismo a la calidad", dijo.

"Esa lógica dinero-calidad se consolida en el PND pero con dos elementos más, la concepción de pobres buenos, pobres malos, que tiene que ver con el esfuerzo de cada uno, de portarse bien y el fomento entre instituciones públicas y privadas en un mercado regulado por sellos de acreditación en el cual, quien no logre adaptarse y autosostenerse desaparece. Y eso está pasando en la Universidad Nacional, por eso reeligieron a Mantilla, con quien han podido instalar este tema".

Concluyó, "Bajo este modelo no se logra la equidad, menos a través de esa educación [...]. No podrá ir más allá de un acuerdo de paz con una parte de la insurgencia. Se requiere un nuevo pacto social y político en que podamos afectar las estructuras que reproducen las causas de la guerra".

La cultura como espacio de poder

El brasilero Renato Ortiz habló sobre la esfera de la política y la cultura. Su idea principal fue la cultura como lugar de poder y los cambios generados desde ella sin que seamos conscientes.

"Voy a poner un ejemplo: en París, Mayo del 68, en los grafittis en el metro estaba escrito Métro, Bouleau, Dodo –metro, trabajo y sueño–, lo que quiere decir la gente sale de casa, toma el metro, va a trabaja, vuelve al metro, va a la casa, duerme y al día siguiente una repetición infernal de este ciclo. Entonces, estamos hablando de prácticas sociales cotidianas y al tematizar las prácticas sistematizan relaciones de poder que no pasarían sobre el tema de la consciencia".

De igual manera, expuso como ejemplo la transformación del concepto de diversidad, cómo en la globalización se convirtió en un tema de gran importancia, y cómo los actores sociales colaboran en esta.

"Por cada movilización, la problemática de la diversidad pasa a tener una importancia icónica en el mundo contemporáneo. Eso significa que en este mundo existen los movimientos, un movimiento de globalización, pero también una valorización de lo particular en el proceso de globalización. La diversidad está asociada con la pluralidad, democracia, tolerancia".

¿Cómo poder hacer arte que contribuya a disminuir la violencia?

Patricia Ariza finalizó el panel. Su ponencia estuvo acompañada de un video en el cual demostró cómo el arte puede transformar el dolor y cómo todos pueden colaborar para ello. Se centró en el drama del desplazamiento, y cómo han sido las personas desplazadas, las que han transformado la cotidianidad colombiana, especialmente en Bogotá, pero también cómo han sido víctimas del conflicto cultural.

"Cuando una persona se desplaza, se desplaza una historia, se desplaza un relato, se desplaza una canción. Bogotá, por ejemplo, creo que tiene una deuda enorme con la población en situación de desplazamiento [...]. Bogotá era una ciudad gris, donde toda la gente andaba con abrigo negro, donde la gente no sabía bailar, ahora, en esta ciudad se baila muy bien, se come chontaduro, la gente se viste de color. Bogotá es una ciudad distinta, entonces es la gente en situación de desplazamiento a la que le debemos la transformación cultural".

Fue enfática al resaltar la necesidad del cese al fuego cultural para llegar a verdaderos acuerdos en La Habana. Asímismo, hizo críticas a los medios de comunicación, a la televisión, por los valores que transmiten, dejando de lado la cultura, basándose solo en la farándula.

Y formuló una pregunta que tiene algunas respuestas, pero no las suficientes, ¿Cómo poder hacer arte que contribuya a disminuir la violencia?

El video que compartió con la concurrencia, fue sobre la construcción de una obra de teatro en la que la mitad de los participantes eran víctimas y representaban escenas que ellos ya habían vivido en sus calvarios. "En la Corporación de teatro trabajamos con las víctimas, han trabajado la transformación del dolor, han comprendido que en esas personas hay unos saberes muy complejos, son los saberes de esas regiones [...]".

Finalizó diciendo que a través de ese trabajo pudo ver, "Cómo el dolor se permuta de saberes, cómo juntos pueden hacer un trabajo común".

Diferenciar el salario no es una propuesta nueva, pues así rigió la remuneración mínima durante los años 40 del siglo XX, cuando fue implementado en Colombia. Sin embargo, los tiempos no son los mismos y a los derechos no puede renunciarse. La reconsideración por parte del Gobierno de aplicarla a raíz de un estudio reciente de Fedesarrollo amerita una evaluación de sus implicaciones para el país.

Desde 1945, cuando se constituyó oficialmente el salario mínimo legal (SML) en Colombia, su cantidad ya se encontraba ligada a la región y actividad económica del sitio donde se aplicara. La diversidad de salarios era mucha, pues dependía de la zona del país, el tamaño de la empresa, su sector económico y la edad de sus trabajadores. Con el ánimo de llegar a una posible estandarización, hacia 1964 fue realizada una reforma que condicionó su cantidad a partir de dos factores: la actividad económica (comercio, manufacturera, servicios, transporte, construcción, etcétera) y el sector en que se aplicara (urbano, rural)1.

Es importante retomar este periodo pues fue el tiempo en que Colombia hizo oficial, por primera vez, una diferencia de salario entre las urbes y las zonas rurales, es decir, le dio existencia a un salario mínimo rural, bajo el entendido de que en las ciudades la manutención y vivienda tiene un costo mayor, en cambio, para sostenerse en las zonas rurales no se justifica un SML muy alto.

Una última reforma data del año 1983, cuando se consiguió la unificación del salario mínimo para la totalidad de los trabajadores colombianos. Según Álvaro Zerda, Doctor en Economía y profesor de la Universidad Nacional de Colombia, la reforma se dio porque "En su momento se consideró que no había que hacer esa diferenciación; legalmente los trabajadores tenían los mismos derechos y por tanto el salario debía ser igual; por otro lado, también, el salario hace parte de la demanda agregada y lo que estimula la economía es la demanda, por lo tanto, garantizar un mismo salario en todas las regiones implica que, en contraste con un salario diferencial, la demanda está nivelada en todo el territorio nacional y de esa forma se estimula la economía, generando más empleo".

Sin embargo, en la última década varias organizaciones, entre ellas la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (Andi), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) y Fedesarrollo, han propuesto nuevamente una diferenciación del salario mínimo, cuya base para asignarlo sería, esta vez, el nivel de productividad, los ingresos regionales y las condiciones de vida según el lugar de aplicación.

El principal argumento para tomar nuevamente en consideración la propuesta es que existen diferencias muy grandes entre regiones en lo que respecta a niveles de productividad, y por consiguiente una brecha entre las condiciones de vida, cuyo origen radica en que el salario mínimo en los sitios donde la productividad es menor cohíbe a los empresarios para contratar trabajadores, ocasionando así un mayor nivel de desempleo e informalidad laboral.

César Augusto Pabón, economista investigador en Fedesarrollo y uno de los autores del informe en que la entidad soporta nuevamente su propuesta2, afirma que "Las consecuencias positivas son muy plausibles; mayores niveles de productividad en las regiones, mejores ingresos, y una formalización del mercado laboral, pues hay muchas personas que no se pueden contratar; se estima que el nivel de informalidad en las zonas rurales es de aproximadamente el 70 por ciento, entonces, en caso de ser aprobada, en estos sitios se permitirá mayor contratación, y tal vez llegar al nivel de informalidad que se maneja en las ciudades, aproximadamente de 40 o 30 por ciento".

Bemoles. A pesar de que la propuesta tenga la pretensión de diferenciar el SML por regiones, hay una realidad que no puede negarse: esta diferenciación ya existe y es latente en todo el país; de acuerdo a cálculos del Dane, mientras en las zonas rurales el rango de pobreza mínimo está alrededor de cuatrocientos cincuenta mil pesos, en las zonas urbanas éste llega a ser de ochocientos a ochocientos cincuenta mil pesos, aunque la cifra es cuestionable pues se presume que este rango es muy optimista con respecto a la situación real de Colombia.

Así las cosas, la principal razón para la implementación de la medida por parte de sus impulsores no es reducir la inequidad social, sino restar cifras al índice de informalidad que existe lo cual "[...] es una falacia completa, así como también lo es que reduciría el desempleo, nada se reduce, sino que se mantiene en las mismas condiciones. Tampoco estimularía la creación de empleo, pues su estimulante es que haya más demanda para que las empresas puedan responder a una mayor demanda en el mercado, así como el aparato productivo en general, y que la población tenga una mayor capacidad adquisitiva".

De tal manera, la posible aplicación de la medida no estaría en pro de mejorar las condiciones laborales de los trabajadores sino que, por el contrario, implicaría una regresión al salario mínimo rural y un empobrecimiento de las condiciones laborales para los de overol.

Para Luis Pedraza, presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (Cut), "Esa es una propuesta de exclusión social. Es un asunto absolutamente neoliberal, absolutamente desconsiderado con el país y es el clásico planteamiento de Fedesarrollo. Es como decir que en Bogotá debe haber un salario mínimo para los trabajadores que están en el norte o en el centro, y uno diferente para Ciudad Bolívar o para las zonas rurales de la capital. Tanto un campesino como un indígena tienen los mismos derechos derivados de la Constitución Política, como un trabajador de las capitales de los departamentos o de las ciudades más desarrolladas. Se trata es de construir equidad social y no de profundizar la desigualdad".

Pensando con el bolsillo. La perspectiva que plantea Fedesarrollo y las demás entidades que han apoyado y promovido la propuesta se limita a una visión del mercado, sin tener en cuenta las implicaciones sociales que conlleva, como la desigualdad que podría generarse entre departamentos, la profundización de la brecha social, la improductividad laboral ante un menor salario, y la posible migración masiva que podría presentarse de los lugares con menor salario a aquellos en que la paga es mayor.

Ante el posible riesgo, Pabón asegura que "El impacto negativo que ve Fedesarrollo a corto/mediano plazo es precisamente ese, sin embargo, por leyes del mercado, el equilibrio tenderá a que esa posibilidad no sea tan fuerte como se espera. Claramente el Gobierno tendrá que tener eso en cuenta e implementar medidas para que no se genere tal migración entre zonas rurales y urbanas".

En esa medida, la propuesta no tiene cubiertos factores e implicaciones vitales en el caso de aplicarse a Colombia, y su fin último sería acabar con el salario mínimo, formalizando y profundizando la inequidad social. "Los empresarios y los teóricos" –agrega Zerda–, "entidades como Fedesarrollo y demás, conciben el salario como un costo de producción. Si sube el salario, sube el costo de producción de las mercancías y los empresarios tienen menos ganancias, lo que conlleva un menor estimulo y disposición a invertir; entre menos se invierte, menos empleo se genera".

De esa manera –continúa Zerda–, "[...] los costos de los productores disminuyen y con ese margen que queda, contratarán más trabajadores. La idea es absurda, no contratarán más trabajadores. Todas las reformas laborales hechas desde el 93 para acá, las han realizado con el argumento de generar más empleo. Falso. Las tasas de desempleo desde los 80 y 90 han disminuido, pero más por fenómenos externos, como la bonanza de los recursos primarios, y también por procesos de informalidad, que porque se haya generado empleo digno [...]".

De las entidades proponentes a lo largo de los años de este tipo de medidas, la Ocde es una de las que ha enfatizado esta y otras propuestas, como la de elevar la edad de jubilación de la mujer a 62 años. Las reacciones en el Gobierno han sido variadas pues, en 2013, ante la reiteración de implementar un salario mínimo regional, la entonces Alta consejera para la gestión pública y privada, Catalina Crane, consideró que en la práctica "[...] es totalmente imposible implementar salarios diferenciales por regiones, pues ellos lo proponen en su contexto, sin entender la dificultad de aplicar eso en Colombia". Por su parte el ministro de Trabajo, Luis Eduardo Garzón, la calificó en enero de este año como "Una propuesta con más pros que contras, pues cabe la posibilidad de establecer un salario mínimo específico para cada región que esté acorde con sus necesidades".

Según informes, el Gobierno iniciaría una gira por todos los departamentos para estudiar y valorar la propuesta. Si tal posibilidad es cierta, es importante tener en cuenta todas las implicaciones, tanto políticas, económicas y sociales que tendría su aplicación, pues, como afirma Pedraza, "Es por la vía de las reformas estructurales que la situación del país se puede trascender y no por la vía de socializar la pobreza como sucedería con ese tipo de medidas".

1 Portafolio, La historia detrás del Salario Mínimo - Liliana Rojas, 09/01/2009 http://www.portafolio.co/opinion/blogs/viva-vision-de-valores-sa/la-historia-detras-del-salario-minimo
2 Fedesarrollo, Informe Mensual del Mercado Laboral, Algunas Consideraciones sobre el Mercado Laboral Regional en Colombia, http://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/IML-Noviembre-2014.pdf

En general, hay una idea vaga respecto de lo que se denomina comunicación alternativa. Se la suele asociar con medios pequeños y pobres, que tienen un sentido social y con poco poder económico respecto de los grandes medios. A la comunicación alternativa se la nombra también de maneras diferentes: comunicación para el desarrollo, popular, comunitaria, para el cambio social, entre otros. No quiere decir que estén metidos en la misma bolsa, pero tienen en común principios en los que el lucro y mantenerse en el mercado de la información no son los esenciales. La comunicación alternativa (por tomar una de sus denominaciones) tiene como propósito principal contemplar la comunicación como un derecho, un espacio y camino de transformación social.

Para aterrizar la idea, vayamos a ejemplos. Las radios siempre han llevado la bandera en este campo. Radio Paj Sachama, emisora del Movimiento Campesino de Santiago del Estero, funciona con paneles solares y fue creada con la intención de tener una agenda propia, incluyendo temas como la defensa del territorio. Otra experiencia, esta vez en Buenos Aires, combina la comunicación con la salud mental. Se trata de La Colifata, creada por la asociación civil que tiene su mismo nombre. Ahí hay programas en los cuales los pacientes narran lo que sienten y piensan del mundo, desde su perspectiva. Tenemos así un grupo de radios que se relacionan de manera diferente con la comunidad y que además de desarrollar un proyecto de comunicación, cumplen una función social. ¿De dónde viene todo esto?

La comunicación alternativa nació en el año 1948 en latitudes colombianas, mucho antes de que fuera bautizada así por los teóricos. Se fue forjando con radios, como Sutatenza, que buscaban hacer partícipes a los campesinos colombianos, no sólo para informarlos, sino también para comunicar sus necesidades y opiniones, para enseñarles a leer y escribir, y construir con ellos soluciones a sus problemas. En la misma trayectoria se ubica el trabajo de la red de radios mineras en Bolivia (conformada por 33 emisoras), claves en la búsqueda de una revolución nacionalista radical, encaminada a instaurar el voto universal, promover la reforma agraria y la nacionalización de la minería. En la revisión histórica habría que incluir también el aporte de la cooperación internacional que financió muchos proyectos en comunicación, que si bien estaban planteados para "ayudar" al "desarrollo" de los países del "tercer mundo", permitió visibilizar la comunicación como una herramienta facilitadora de crecimiento social.

Años después vino la crisis económica de los '70, acelerada por la escasez del petróleo. La reflexión dio origen a la "teoría de la dependencia" y se comenzó a hablar también de "dominación cultural" ejercida a través de los medios de comunicación. Distintos teóricos empezaron a formular ideas que manifestaban el deseo de una comunicación más equitativa. ¿Qué pasó entonces? Aunque las razones son numerosas, Luis Ramiro Beltrán, teórico latinoamericano de la comunicación, señala que la fuerte oposición del sector privado y las maniobras de los políticos afectados en sus intereses hicieron que a esta idea se le fuera deteniendo el pulso. Así fue como treinta recomendaciones de la Unesco para una comunicación más democrática, el llamado Informe McBride y las propuestas de los Países No Alineados se quedaron en el papel.

La búsqueda por una comunicación que sume a la transformación de nuestras realidades lleva más de cuarenta años y no han bastado los acuerdos teóricos para materializarla en proyectos palpables en la vida real. Por eso, aunque son importantes los adelantos en legislación que buscan la desconcentración de los medios, como sucede hoy en la Argentina, en la mayoría de los países latinoamericanos el capital extranjero sigue controlando gran parte del sistema mediático. Tendríamos que recordar que no se puede confiar un derecho que es de todos sólo a acuerdos escritos. Democratizar la comunicación supone discutir sobre la propiedad de los grandes medios, pero sin perder de vista también que la comunicación, en sus distintas manifestaciones, es ante todo un espacio donde las personas crecen como sujetos sociales. De eso se preocupa la comunicación alternativa.

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